关于《海南省实施〈中华人民共和国海域使用管理法〉办法》（草案）的说明

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

我受省政府的委托，现对《海南省实施〈中华人民共和国海域使用管理法〉办法》做如下说明：

一、立法的必要性及立法过程

《中华人民共和国海域使用管理法》（以下简称《海域使用管理法》）于 2002 年 1 月 1 日起 正式实施。该法对于加强海域使用管理，维护国家海域所有权和海域使用权人的合法权益，促进海域资源的合理开发和可持续利用发挥了巨大的作用。我省是经七届全国人大一次会议明确授权的唯一具有法定海域管辖权的省份，管辖约 200 万平方公里海域及 230 多个大小海岛，拥有极为丰富的海洋资源，是名符其实的海洋大省。海南的优势在于海洋，海南的希望也在于海洋。省委、省政府立足于海南的实际，做出了“建设海洋经济强省”的战略决策，我省的海洋产业得到较快发展，也提高了海洋经济在全省国民经济中的地位。

但目前，我省的海洋产业发展和海洋管理的基础仍然较为薄弱，各部门、各行业在海洋开发过程中产生了种种矛盾和问题，在一定程度上阻碍了海域管理工作的正常开展。这些矛盾和问题在《海域使用管理法》中许多都没有做出具体规定，难于调整和处理，亟待由地方立法加以规范。究其原因，我国管理的海区南北跨度大，海区的自然状况不一，海域的使用情况也不尽相同，《海域使用管理法》作为国家法律，不可能对各地海域使用过程中的各种问题都给予具体明确的规定，有的问题也不宜做出详细规定。这就需要我省在贯彻实施该法的实践过程中，在遵守《海域使用管理法》的基本原则的前提下摸索符合本地实际情况的经验和作法，对《海域使用管理法》的基本原则加以细化和补充，根据我省海域使用监督管理的特点，做出较为具体的规定，以提高其可操作性和解决实际问题的针对性。

2004 年年初起，省海洋与渔业厅即积极开展《海南省实施〈中华人民共和国海域使用管理法〉办法》（以下简称《实施办法》）的立法前期工作，成立了起草小组，广泛开展了省内和省外的立法调研工作，收集了大量的国内外和省内外有关海域管理的立法资料。在此基础上，完成了草案送审稿的起草，送法制办审查。经广泛征求省政府 13 个直属部门和有关地方人民政府的意见，省法制办、省海洋与渔业厅对反馈意见和建议进行了认真的研究，尽可能予以采纳。同时参照了山东省、广东省、广西壮族自治区等兄弟省区已经或正在制定的海域使用管理地方性法规的相关立法条文，适当吸纳了其中适合我省借鉴的内容，对《实施办法》（草案）进行了反复修改和完善。

二、草案主要内容的说明

（一）关于无居民海岛的管理

《海域使用管理法》中没有关于无居民海岛管理的规定。我省作为海洋大省，管辖数量众多的无居民海岛，开发利用无居民海岛对于我省经济的发展具有重要的意义。因此 《实施办法》（草案） 根据我省的实际，参照了国家海洋局、民政部、总参谋部关于《无居民海岛保护与利用管理规定》和兄弟省区的海域立法，在 《实施办法》（草案） 中明确规定将无居民海岛管理纳入海洋功能区划和海域使用规划范围，实行海岛有偿使用制度、禁止开展损害其生态环境和自然景观的活动。

（二）关于设立海域使用规划规定

《海域使用管理法》中没有关于海域使用规划的规定， 山东、浙江、天津、福建、江苏、广东等海域立法，均有这一内容。从我省的海域管理实践看，海域使用规划是规范海域利用秩序、实现海域资源总量控制、保持海域可持续利用的有效措施。为此，《实施办法》（草案）明确规定了海域使用规划的有关内容，包括编制主体、程序和原则以及向社会公布的期限等。

（三）关于建立海域使用权获得及转移的市场化机制

《海域使用管理法》第二十七条规定海域使用权可以依法变更、转让和继承。《实施办法》（草案）增加了出租和抵押等物权制度以及登记的内容。海域使用权的出租、抵押有利于海域资源按照市场规律的自由流动，实现海域资源的优化配置和海洋产业结构的合理布局，最终实现海洋产业可持续发展的目标；同时，我省及兄弟其他省市已经有多宗海域使用权抵押、出租的实例，得到了有关各方的认可，取得了良好的社会效果。

（四）关于明确省、市（县）政府的海域使用审批权限

根据《海南省人民政府关于我省海域项目用海审批权限的通知》（琼府 [2003]42 号），不改变海域自然属性的 15 公顷 以下的项目用海，由县和县级市人民政府审批；不改变海域自然属性的 30 公顷 以下的项目用海，由地级市人民政府审批。在省法制办征求意见的过程中，许多市县要求扩大审批权限。《实施办法》（草案）中将各市县不改变海域自然属性项目用海的审批权限统一规定为 30 公顷 以下。由于适当扩大了县和县级市人民政府对不改变海域自然属性的项目用海的审批权限，有利于安排更多的小规模的项目用海，尤其是有利于市、县安排更多的大量转产转业渔民使用海域，开展养殖业、旅游业等因地制宜的用海项目，促进社会稳定和提高普通群众的生活水平。

（五）关于减少审查环节，提高海域使用审批管理行政效率

根据 2002 年 4 月国家海洋局发布的《海域使用申请审批暂行办法》，海域使用审批权无论属于哪一级政府，均由市、县、自治县海洋行政主管部门审查后逐级上报。这一规定增加了审查的环节，与《海域使用管理法》第十六条和《行政许可法》第三十五条的规定不符。《实施办法》（草案）为解决这一问题，明确了有审批权的海洋行政主管部门才能受理海域使用申请。

（六）关于完善海域使用权收回制度

根据《海域使用管理法》第三十条，为了公共利益或者国家安全的需要，原批准用海的人民政府可以依法收回海域使用权。为了体现行政许可的信赖保护原则，《实施办法》（草案）规定 原批准用海的人民政府 应当根据海域的使用年限和使用状况给予海域使用人相应的补偿 。此外，为了促使海域使用权人依法行使海域使用权， 《实施办法》（草案） 还规定了两种无偿收回海域使用权的情形，即一是取得海域使用权后使海域连续闲置满二年的；二是以非有偿方式取得的海域使用权，虽然期限未满，但不再使用的。

（七）关于对渔民养殖项目用海的优惠政策，完善海域使用

金的减免审批制度

根据《海域使用管理法》第三十六条，经有批准权的人民政府财政部门和海洋行政主管部门的审查批准，可以减免对养殖用海的海域使用金，未规定减免程序。为此，《实施办法》（草案）规定在 15 米 等深线向深海一侧海域进行养殖的，按照浅海相应养殖方式应缴纳的海域使用金的 50% 计征。鉴于海域使用金属于国家的重要财政收入，《实施办法》（草案）规定了严格的审批程序，即只有经逐级上报并由省海洋行政主管机关和省财政部门审批后才可以减缴或者免缴，各市、县、自治县有关部门无权决定减缴或者免缴海域使用金。

（八）关于围海造地换发土地证的征费问题

有关部门对已取得海域使用权证的填海形成新增土地换发土地使用权证时是否征收土地出让金问题存在争议。根据《海域使用管理法》第三十二条的规定，填海项目竣工后形成的土地，属于国家所有。海域使用权人应当自填海项目竣工之日起三个月内，凭海域使用权证书，向县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，换发国有土地使用权证书，确认土地使用权。但未明确规定填海形成的土地换发土地使用权证书时是否还需要缴纳土地出让金。

经综合各方面意见，省政府认为，采取抵扣围海造地已缴纳海域使用金和填海成本后，收取土地出让金的剩余部分（若以上两项费用超出了土地出让金，则不予退还）的处理方式较为合理。其理由是，我省在制定海域使用金征收项目和标准时，已经考虑到海域使用金和土地出让金的衔接问题，即填海项目的海域使用金远远高于其他项目用海的海域使用金，达到相邻土地的土地出让金的 40% ，再加上填海的成本，填海项目的海域使用金与土地出让金的征收标准大体持平。根据公平税费的原则，在填海项目的海域使用金与土地出让金的征收标准大体持平时，就不宜再收取土地出让金。为保证国有资产不致流失，在两项费用与土地出让金相比尚有较大差距时，则补缴其不足部分。

《海南省实施 < 中华人民共和国海域使用管理法 > 办法》（草案）和以上说明是否妥当，请审议。