海南省人民政府关于《 中华人民共和国森林法》和《海南省林地管理条例》执法检查整改情况的报告

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

2006 年 6 月 8 日 至 16 日，省人大常委会组织开展了《中华人民共和国森林法》（以下简称《国家森林法》）执法检查暨 2006 年海南沿海防护林环保世纪行活动。 2007 年 7 月 2 日 至 7 日，又开展了《国家森林法》及《海南省林地管理条例》执法检查暨 2007 年海南天然林环保世纪行活动。省人大执法检查组重点检查了我省实施《国家森林法》及《海南省林地管理条例》和《海南省沿海防护林保护管理办法》执行情况、沿海防护林和天然林建设与保护情况，指出了我省在沿海防护林和天然林建设与保护方面存在的问题，同时针对存在的问题，提出了很好的整改意见和建议。省政府对此高度重视，多次召开会议认真研究部署。省林业局和有关市、县政府认真按照省政府的统一部署，成立了专门工作机构，制定了切实可行的整改方案，采取有力措施，认真进行整改。 2008 年 8 月 18 日 至 22 日，省人大常委会组织了《国家森林法》及《海南省林地管理条例》执法检查回头看活动，在有关市县政府及省林业、农垦部门的积极配合下，达到了这次执法检查的预期目的。一年来，经过各级政府和林业部门及有关单位的共同努力，我省沿海防护林和天然林的整改工作取得了阶段性成果，成效显著。现将有关整改情况报告如下。

  一、整改工作情况

（一）提高认识，加强领导，切实抓好我省沿海防护林和天然林建设与保护的整改工作。

省人大执法组开展执法检查后，各级政府和有关部门高度重视，从落实科学发展观和经济社会发展全局的高度，从维护全省人民根本利益、长远利益、全局利益出发，充分认识建设与保护沿海防护林和天然林重要性意义，把坚持生态立省战略、建设绿色之岛、构建和谐海南作为工作目标，坚持环境保护优先原则，认真贯彻落实省委提出的 “ 在发展中保护，在保护中发展 ” 的方针，明确提出，无论在任何时候、任何情况下，都不能以牺牲环境为代价而换取一时的经济繁荣，把建设与保护沿海防护林和天然林作为各级政府和职能部门的重要工作职责，列入重要议事日程，进行研究部署。同时，成立领导机构，制定整改方案，层层分解任务，落实责任措施，切实加强对整改工作的组织领导。

（二）全面动员，深入宣传，努力营造我省沿海防护林和天然林建设与保护的社会氛围。

1. 层层动员，精心部署整改工作。 2007 年 6 月 1 日 ，省政府在海口召开全省海防林建设动员大会，全面启动海防林建设。罗保铭省长亲临会议并作重要讲话，向全社会发出 “ 筑我绿色长城，护我宝岛家园 ” 的号召。会上，罗保铭省长和陈成副省长与沿海 12 个市、县政府主要领导签订了《海南省沿海基干林带建设目标管理责任状》，拉开了全面启动海防护建设的序幕。 2007 年 10 月份，省政府在海口召开全省天然林整改工作会议，研究部署天然林整改工作。 2007 年 11 月份，省林业局按照省政府的要求，在昌江县霸王岭召开了全省林业局局长、林区、林场、保护区负责人会议，全面部署天然林整改工作，并提出了具体要求。会后，有关市县和有关单位立即组织开展了天然林的整改工作。

2. 加大宣传力度，营造社会氛围。为了全面配合做好整改工作，努力提高广大干部群众的法律意识和生态意识，各级林业部门和有关单位加大了宣传力度，通过报纸、电视、广播媒体和出动宣传车、印发宣传资料、悬挂横幅、张贴标语、召开法制讲座、组织送法下乡活动等形式，深入市县、乡镇、农村进行广泛宣传。 2008 年 3 月份，省委宣传部、省人大法制工作委员会、省林业局、团省委、省妇联、省侨联联合举办了 “ 建设绿色海疆宣传月 ” 活动，在全省开展声势浩大的海防林普法宣传活动，为整改工作创造良好的社会舆论氛围。

（三）科学规划，强化措施，全面提升我省森林资源保护的管理水平。

1. 全面开展林业生态资源调查，切实抓好林业生态发展规划。 2008 年 3 月份和 6 月份，省林业局组织省林科所、省森林监测中心和国家林业局中南院等单位，在全省开展沿海防护林和天然林、生态公益林以及全省森林资源一类调查工作，并在调查的基础上，结合土地利用总体规划和林业长远发展规划，科学编制全省沿海防护林总体规划、全省天然林保护发展规划和全省生态公益林保护发展规划。还请国家林业局中南院帮助编制尖峰岭国家森林公园总体规划。各市县林业主管部门和林区、保护区、林场、农场，也组织技术力量开展森林资源二类调查工作。目前各项调查和规划工作正在进行当中。

2. 组织林业生态划界定桩工作，全面强化林业生态保护。为了明确保护区域界线范围，便于严格加强保护管理，各级林业部门积极组织对自然保护区、沿海防护林带及其他生态公益林进行划界定桩。目前全省已有 29 个自然保护区及三亚、昌江两个市、县的沿海防护林带完成了划界定桩工作，其他市县的划界定桩工作正在进行当中，年底前可全部完成。

3. 建立林业生态管护责任制，层层落实管护责任。为切实加强对自然保护区、天然林、生态公益林、沿海防护林的保护管理，各级林业主管部门和有关林区、自然保护区、林场、农场，按有关法律法规和生态公益林管护办法以及相关规定，建立责任制，划定责任区，把责任落实到山头地块。招聘和落实管护人员，签订管护合同，明确管护责任，加强巡逻管护，实行严格保护。

4. 依法严厉打击违法毁林行为，用法律措施抓好整改。各级林业部门组织力量对在沿海防护林基干林带和天然林区、自然保护区、生态公益林区、国家森林公园范围内的各种毁林行为和违法占地行为全面清查，并依法予以查处和打击。对省人大常委会挂牌督办的 12 个重点整改林区，派出专人直接查办和督办。目前重点整改林区的各项整改工作正在进行当中，以往被破坏的林地逐步得到恢复，生态环境进一步得到改善。

5. 依法严格审核审批用林用地。确保省重点项目建设。对工程项目建设占用沿海防护林地的，按照在发展中保护，在保护中发展的原则，依法及时审核审批国家和省政府批准的重点建设项目，确保重点项目建设顺利进行。对其他建设项目，凡不符合总体规划、手续不完备的，一律从严把关，严禁批准占用沿海防护林地用地；对工程项目建设必须占用天然林地、自然保护区和森林公园范围内的林地的，要符合总体规划，没有编制规划的，一律不准占用。

6. 实行封山育林，尽快恢复植被生态。为尽快恢复被破坏的天然林地和水源涵养林地，有关市县林业主管部门、林区、保护区、农场，采取人工营造乡土树种、补植和封山育林等多种方式恢复森林植被。同时，对在天然林、生态公益林和水源涵养林区内种植的，禁止进行除草、打药、抚育管理，加强管护巡逻，确保天然林、生态公益林、水源涵养林得到尽快恢复。

7. 加快地方立法，努力构建林业生态法律体系。省政府十分重视海防林和江河水库生态环境的立法工作， 2007 年先后制定并经省人大常委会通过颁布实施了《海南省南渡江生态环境保护规定》、《海南省松涛水库生态环境保护规定》和《海南省沿海防护林建设与保护规定》，为加强水源涵养林和沿海防护林建设与保护管理提供了重要的法律依据。各市县、各级林业部门制定了一批加强林业生态保护的规章制度、乡规民约。使全省的林业生态保护有章可循，有法可依。

一年来，由于各级林业主管部门加大了查处和打击力度，强化了管理手段，加强了巡逻管护，各种毁林行为得到有效制止和控制，没有发现新的毁林案件发生，也没有发现在 25 坡度以上毁林开垦种植林木和经济作物现象。

（四）抓住重点，落实措施，确保各项重点整改工作取得突破性进展。

沿海防护林建设是整改工作的重点和难点， 2007 年省委、省政府作出了用 3 至 5 年时间基本恢复全省沿海防护林的决定。为了实现上述工作目标，各级政府和林业部门，加大了工作力度，采取一系列强有力措施，全力推进沿海防护林整改建设工作。

    1. 组织全面调查，制订整改计划。针对沿海防护林存在断带、宽度密度不够、残次林质量不高以及大量养殖池问题，省林业局组织调查组对沿海 12 个市、县进行了全面调查，彻底查清全省和各市县沿海防护林的断带长度、面积，宽度、密度不够的长度、面积以及残次林和养殖池的面积。同时，根据调查结果，按 3 年完成沿海防护林整改任务目标，制订年度完成任务计划，分年度下达市、县完成造林任务。

2. 加大工作力度，依法实施退塘还林。退塘还林工作是海防林整改工作的关键和难点。为此，省政府下定决心，提出用 3 年时间完成全省退塘还林任务，对退塘还林采取了省财政每亩虾塘补助填塘资金 0.6 至 0.8 万元，市县财政配套补助一点的办法，共安排 1.4 亿元用于实施退塘还林，并印发了《海南省海防林建设退塘还林实施方案》，要求市、县政府必须在 2010 年前全部完成退塘还林任务。今年计划完成 3527 亩退塘还林目标。

3. 加强检查督促，确保措施到位。第一，成立工作组，驻点督促检查指导。省政府责成省林业局组织 6 个海防林工作组，派驻市县进行督促检查和技术指导，发现问题，及时纠正。对领导重视不够、整改措施不力、工作进展缓慢的，予以通报批评；对届期不完成整改工作任务的，追究领导干部的责任。同时，为了抓好海防林的整改工作进度，省林业局编印海防林建设简报，已刊出简报 35 期，有力地督促和促进海防林的整改工作。第二，组织督查考评，落实奖惩制度。为督查考评省政府与市县政府签订的海防林带建设目标管理责任状落实情况， 2007 年 12 月上旬，省政府成立检查组，由省政府办公厅牵头，组织省监察厅、省财政厅、省国土环境资源厅和省林业局等单位，邀请省人大、省政协有关领导和人员参加，对沿海市县进行督查考评，并下发了《关于 2007 年全省海防林建设督查情况通报》。第三， 2008 年 7 月 4 日 ，省政府在昌江县召开了全省海防林建设现场会，罗保铭省长亲自到会作了重要讲话并参加现场的植树造林活动，陈成副省长代表省政府作了工作报告，并对 2007 年完成落实情况较好的三亚市、儋州市、文昌市、昌江县给予表彰。

目前全省沿海防护林造林工作进展顺利，退塘还林工作取得突破性进展。截至 2008 年 8 月底，全省共完成沿海防护林造林 75880 亩。其中荒沙荒地造林 18443 亩，更新改造 20959 亩，补植造林 33192 亩，退耕还林 1223 亩，填塘 3132 亩、还林 2063 亩。

    （五）多种渠道，加大投入，积极落实我省沿海防护林和天然林建设与保护的所需经费。

1. 积极争取国家林业局支持。省林业局积极向国家林业局领导汇报，近两年来，每年争取到国家林业局 1000 多万元支持我省海防林建设，为我省沿海防护林建设提供大力支持。

2. 把海防林造林经费纳入公共财政预算。为了保障海防林建设与保护经费来源，省和沿海市县政府都将沿海防护林建设与保护经费纳入公共财政预算。省政府从 2007 年起，每年拨款不少于 1500 万元建设海防林，并从 2008 年开始，每年拨出 557 万元专项资金作为招聘 600 名海防林专管员经费；同时，安排 1.4 亿元用于退塘还林，安排 1400 万元用于调查和规划工作。沿海各市县政府也加大对海防林建设的投入，仅 2007 年就投入海防林建设资金 3316 万元，确保了海防林建设与保护工作的正常开展。

3. 发动社会捐款。为弥补资金不足，省政府和市县政府还动员社会捐款营造海防林，共接受社会捐款 1114 万元，有力地推动了我省沿海防护林的建设。

4. 自筹整改工作经费。省林业局在资金十分困难的情况下，自筹 202 万元用于 29 个自然保护区的划界定桩工作。

5. 建立生态效益补偿制度。除国家建立国家重点生态公益林补偿制度外，我省也建立了省级生态公益林补偿制度，并将其列入财政预算，每年安排 1953 万元用于省级生态公益林的管护。 2008 年 8 月，省政府印发了《海南省 2008―2012 年重点民生项目发展规划的通知》，建立了中部山区生态补偿长效机制，计划在 2008―2012 年共投入 141.608 万元。其中，中央财政投入 45.804 万元，省财政投入 95.804 万元，用于加大对中部山区基层政权财力补偿，建立中部山区农民直补等民生生态补偿转移支付体系，逐步提高全省重点生态公益林的管 护补偿标准，由 2008 年的每亩每年 5 元提高到 2012 年的每亩每年 20 元。

    自 2007 年以来，省和各有关市县政府、林业部门及有关单位投入了巨大的资金用于沿海防护林和天然林的造林、补植、管护以及规划调查工作，保证了沿海防护林和天然林的整改工作的顺利进行。

（六）整顿队伍，加强培训，努力提高我省林业执法队伍的整体素质和执法水平。

1. 整顿管理队伍，加强对林业执法人员和护林员的管理。一方面是加强对林业机构执法人员的管理。对森林公安机构人员进行全面整顿，重点是整顿工作作风和工作纪律，提高工作效率和快速反应能力，充分发挥森林公安的排头兵作用。另一方面是加强对现有护林员的管理。各级林业部门制定了严格的管理制度和考核办法，并实行动态管理。对不称职或造成重大破坏的护林员，予以解聘；对严重失职，构成刑事案件的，依法追究刑事责任，保证护林员队伍的纯洁性。

2. 加大培训力度，努力提高执法队伍的整体素质。各级林业部门加大了培训力度，举办林业法律法规和林业管理知识培训班，对林业系统干部职工和护林员进行系统的培训。 2008 年 6 月底至 7 月中旬，省林业局组织全省林业局局长、林政科长、股长、四大林区、林场领导、国家级自然保护区负责人共 50 名，到北京林业大学进行为 23 天的培训学习，增长了他们的林业法律知识和业务知识，提高了工作能力和执法水平。

二、存在的主要问题

我省在沿海防护林和天然林整改工作方面取得了阶段性成效，也总结出了许多好的经验和好的做法，但仍然存在一些问题和不足：一是林地落实难。沿海地区土地珍贵，争地激烈，林权地权复杂，纠纷多，长远生态效益和短期经济利益发生冲突，保护和开发的矛盾十分尖锐。一些村集体或村民受经济利益驱动，认为种植海防林没有挖塘养殖、种西瓜效益好，不愿拿出林地来造林。二是退塘还林难。我省沿海防护林带内的养殖塘，多是在九十年代发展成规模的。从经营情况看，由农户自主经营的养殖塘占 46% ，其收入往往是全家经济的主要来源，因此退塘还林往往遭受一些养殖业主的抵制。由于市、县资金配套不足等原因，三亚、陵水、琼海、乐东等市县退塘还林进展相对要快些，但其他市县进展缓慢。三是个别地段的沿海防护林造林质量不高。有的地方由于造林不炼苗、不选苗以及抗旱措施或抚育管理不到位，造成所造林木生长状况不理想，质量不高。四是划界定桩密度不够，有些界桩之间间隔距离较远。五是个别地方还存在群众在 25 坡度以上的坡地上进行抚育管理的现象。

三、下一步的工作打算

一是切实加强领导。 要求有关市县政府和林业主管部门要进一步提高认识，统一思想，加强领导，坚持高标准、严要求，加强督促检查，狠抓整改措施的落实，确保整改工作全面完成，并取得实际成效。

二是继续加大投入。 省政府从今年开始，逐步提高省重点生态公益林的补助标准，逐步解决管护经费不足问题。同时，继续加大沿海防护林建设资金的支持力度，确保省委、省政府提出的用 3-5 年时间基本恢复全省沿海防护林建设目标的实现。

三是强化检查监督。 严格把好造林苗木质量关，做好抗旱保苗和抚育管理，对检查发现的造林质量差、达不到质量要求的，按照海防林造林技术标准和造林更新检查验收办法及相关制度规定，不予验收，并责令其重新造林，以确保造林质量和保存率。

四是加快退塘还林。 省政府近期将在三亚市召开全省退塘还林工作现场会，推广三亚市退塘还林工作经验和作法，部署全省退塘还林工作，争取在 2010 年前全面完成退塘还林任务。

五是完善界桩界碑。 对沿海防护林和自然保护区的界线进行加密定桩，同时在道路路口和人为活动频繁的地方，竖立宣传界碑，并在界桩、界碑上刻上省人民政府或市县人民政府名称和日期，向社会进行公示、告示。

六是加大宣传力度。 要求各级林业主管部门继续加大宣传力度，深入农村广泛宣传有关林业政策和法律法规，认真做好群众的思想工作，提高广大干部群众的法制意识和生态意识，自觉保护森林资源和生态环境。

七是积极开展调研。 在坚持保护生态环境的前提下，努力探索农村特色经济发展新路子，促进农村经济发展和农民脱贫致富，确保农村社会和谐稳定、森林资源得到积极有效的保护。

八是推进林权改革。 把整改工作与林权制度改革工作结合起来抓，今年省政府将认真总结屯昌县、白沙县、昌江县和澄迈县 4 个试点县的林改工作经验，并于今冬明春在全省铺开，计划到 2010 年基本完成全省集体林权制度改革任务。

九是加强沟通配合。 加强与各级人大机关的沟通，主动接受各级人大机关和社会各界的监督，共同抓好沿海防护林和天然林存在问题的整改工作，并抓出成效。