海南省人民政府关于我省公共交通建设与管理情况的报告

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

根据《省人大常委会办公厅关于要求报送我省公共交通建设与管理情况报告的函》（琼常办函〔 2008 〕 83 号）的要求，现将有关情况报告如下，请予审议。

一、我省公共交通事业发展的基本情况

近年来，在省委、省政府的正确领导下，在国家有关部门的大力支持下，我省加快公共交通基础设施建设，不断优化运输市场管理，积极推进公共交通建设管理体制改革创新，构筑起由公路、水路等多种运输方式组成的现代化运输体系，明显地改善了投资环境，方便群众出行，为我省经济社会发展提供了交通运输保障。

（一）公共交通基础建设不断完善，有力促进我省经济社会的发 展。

1 ．公路等级和路网服务能力明显提高。我省是一个岛屿省份，岛内交通主要是以公路运输为主。建省前，全省公路通车里程 1.24 万公里，没有高速公路，除三条国道外，基本上是四级或等外公路。建省以来，我省加快环岛高速公路和 “ 三纵四横 ” 等路网建设，将干线公路改造升级和提高农村公路的通达深度作为工作重点，分步实施，有序推进。截止今年 8 月，全省用于公路及站场建设资金达 180 亿元，全省公路通车总里程达 1.78 万公里，其中高速公路 626 公里，一、二级公路 1277 公里，三、四级公路 7978 公里；全省 18 个市县都建成了二级以上的出口路，乡镇、行政村通达率 100% ，我省的公路等级和路网服务能力得到了明显的提高和改善，全省基本形成了以高速公路为主动脉， “ 三纵四横 ” 国省干线为主骨架，县乡村道支干相联，贯通东西南北、辐射全岛的公路网络格局。

2 ．港口建设布局日益完善、吞吐能力大为提高。港口航运是我省进出岛交通的主要运输方式。建省前，我省港航业十分落后。建省以来，我省优先发展港航业，广泛引导社会投资，目前已形成了北有海口港、南有三亚港、西有洋浦港和八所港、东有龙湾港的 “ 四方五港 ” 格局。在港口功能地位上，海口港是国家级枢纽港和集装箱干线港。洋浦港是海南西北部工业走廊出海通道的重要出海口、自然条件最好的深水港区、区域性重要港口、国家一类对外开放口岸； 2007 年 9 月，国务院又批准设立洋浦保税港区，享有极大的政策优势，今后将建设成为北部湾区域国际航运枢纽与物流中心。截至 2007 年，全省共分布有 24 个港口、港区或码头区，共拥有生产性泊位 153 个，其中万吨级以上深水泊位 30 个，全省港口吞吐能力达 7000 万吨以上，港口建设布局日益完善、吞吐能力大为提高，海口港进入年吞吐量 4000 万吨港口行列，洋浦港进入年吞吐量 2000 万吨港口行列。

（二）交通运输市场得到充分培育，市场管理得到有效规范。

1 ．交通运输市场不断发展。近年来，随着我省公共交通基础建设不断完善，道路运输市场发展步伐加快，市场秩序明显好转，服务质量显著改善，基本满足了我省经济社会发展的运输需求。截至 2007 年底，全省共有道路运输业经营户 4.3 万户，从业人员 10.9 万人；有各种类型的营运客车 1.8 万辆，货车 4.6 万辆。在城市公共交通方面，全省 14 个市县开通了城市公交车，共有公交车 1567 辆； 15 个市县投放了出租车运营，共有出租车 4292 辆。在长途客运方面，各市县都建有客运站；全省开通客运线路 597 条，其中跨省线路 125 条；省内线路 472 条，通达全省全部 202 个乡镇， 60% 以上的行政村有班车经过。随着港口建设的不断发展，我省的航运业也正在稳步发展。现在海南注册的航运企业有 80 家（省际 58 家、水上旅游 22 家），总运力 169 万多载重吨（不含水上旅游客运），比建省初期总运力不足 4 万吨增长 40 多倍，逐步拥有多种类、多层次、多功能，沿海、近洋和远洋结合的一批船公司。

2 ．运输市场行业管理逐步规范。近年来，省交通主管部门严格控制运输市场的运力投放，使运力过剩的矛盾得到有效缓解，旅游客运企业、道路运输企业通过行业自律，分别对旅游车实行统一调度结算、对班线车采取 “ 滚动发班模式 ” ，有效地整合了资源，减少不必要的空驶和待客消耗，提高了车辆实载率。同时，通过开展运输市场专项整治活动，严厉打击 “ 黑车 ” 非法营运行为，充分发挥交通相关运输协会的独特作用，引导从业人员合法经营，旅游车私自揽团、三亚 “ 一日游车 ” 以及班线车超许可营运的问题得以有效纠正，客运市场呈现出营运秩序规范、行业和谐稳定的良好局面。近年来，省级交通主管部门积极推进管理权限下放，完善行业管理，培育航运市场。 2007 年，按照《港口法》的要求，我省进行了港航管理体制的改革，在原省航道管理局的基础上成立了省港航管理局，承担了省级港口、水路运输、航道管理等职能，这标志着我省在推进港口建设、加强航运业统一有效管理，完善港航管理体制、促进我省水运业的发展等方面迈进了一个崭新阶段。

（三）积极推进公路建设管理体制改革，加强公路建设市场的监督管理。

1 ．公路建设体制取得新突破，建立了 分层管理、分级负责的公路管理体制。 2005 年，按照时任省长卫留成同志的指示精神， 省政府以海口绕城高速公路为试点， 将公路建设项目下放给市（县）政府组织实施。近 3 年来，又先后将三亚绕城高速公路、县道及以下农村公路下放给市、县管理，极大地调动了市县投资公路建设的积极性。海口绕城高速公路已于今年 8 月实现全线通车，海口市政府在征地和建设中投入 1 亿多资金，经省审计厅审计，省政府投资比预算节省投资近 1000 万元。三亚市政府自筹资金 2 亿元建设三亚绕城连接线，补助 5000 多万元用于征地拆迁。各市县自筹资金配套 “ 通畅工程 ” 的力度一年比一年大，建设进度及质量有了显著变化， 2007 年各市县计划投入资金 5.2 亿元，已到位 3.2 亿元 ； 2008 年各市县计划投入资金 12 亿元，至 6 月底止已到位 7.2 亿元 。

2 ．积极转变政府职能，推行公路建设项目代建制。 2004 年以前，我省的公路建设项目基本是由省交通厅设立公路建设指挥部组织实施，管理上是 “ 一竿子插到底 ” ，这种旧的管理模式使政府部门直接参与公路建设工程管理，实行大包大揽，极易滋生腐败。 公路建设项目代建制是指通过公开招标、邀请招标、直接指定或委托等方式选择项目管理公司，全权负责项目建设全过程的组织管理。 2005 年后， 省交通厅 撤销了公路工程指挥部，积极推行公路建设项目代建制， 把工作重点由直接参与公路建设转到对公路建设市场的完善和监管上来，实现了由 “ 运动员 ” 向 “ 裁判员 ” 的角色转变。 几年来的实践证明，这一作法取得良好的效果，培育了公路建设市场，提高了企业竞争力，项目建设得到阳光操作、促进廉政建设。同时，在推行代建制的，政府职能部门迅速转换角色，从繁杂的工程建设中脱身出来，公路建设市场行业的监督管理得到有力加强。 2006 年以来， 省交通厅先后制定了《海南省公路建设从业单位和从业人员业绩信誉动态管理暂行办法》、《海南省交通厅公路工程变更管理暂行规定》、 《海南省农村公路工程竣 ( 交 ) 工验收办法》 等 10 多个公路建设管理办法。 对不具备资质和资质条件的施工队伍，禁止进入海南农村公路建设市场。同时，实行 “ 黑名单 ” 管理制度，以维护海南正常的农村公路建设市场秩序。

二、当前我省公共交通建设和管理存在的问题和困难

近年来，通过不断创新公共交通建设管理体制改革，积极转变政府职能，特别是公路建设管理体制的新突破，加快了我省农村公路的建设步伐。但是，在取得我省公共交通事业取得一定成绩的同时，我们也清醒地认识到存在问题和困难，主要是：

（一）公路建设负债沉重，融资能力达到极限。

1 ．公路建设负债沉重。截至 2007 年底，全省公路负债余额为 112 亿元，年利率按当前 5 年中长期基准利率 7.83% 计算，每年偿还利息达 8.77 亿元。同时，受岛屿条件和生态岛建设等因素影响，车流量和燃油附加费不会持续大幅度增长，短期内无法弥补公路建设负债的缺口。如不考虑 “ 十一五 ” 后期新增公路建设贷款，仅目前负债 112 亿元，我省需至 2023 年才能全部还清本息，偿还期达 16 年。如考虑 “ 十一五 ” 后三年公路建设新增部分贷款，至少到 2036 年才能还清全部债务本息，而且在 2015 年以前存在较大的还本付息缺口。

2 ．公路建设融资能力达到极限。按照国家开发银行对交通厅财务状况及还贷能力的评估，今后三年我省公路建设贷款额度只有 26 亿元，只能解决农村公路通畅工程、三亚绕城高速公路的部分资金需求，其他项目如在建的国道海榆东线改造、东线高速公路改造，拟开工的海口至屯昌高速公路、国道海榆西线改造、西线高速公路大中修等工程项目建设资金尚无着落，缺口高达 41.6 亿元。如果加上准备建设的海口至洋浦 1 小时交通圈洋浦出口高速公路、洋浦海湾通道、文昌清澜湾通道等项目，累计缺口高达 67.3 亿元。

3 ．公路建设地区间不平衡。 表现为中部地区落后于沿海地区，西部地区落后于东部地区，农村公路落后于国省干线公路。为了扶持中部地区发展，我省 “ 十一五 ” 公路交通发展规划中，安排了海口至屯昌高速公路、农村公路 “ 通畅工程 ” 等项目。从更长远看，建设连接东西横向的万宁至洋浦高速公路、三亚至五指山高速公路等工程项目，都对公路建设提出了更大的资金需求。因此，要满足我省公路建设资金需求，仅靠省政府以燃油附加费质押方式向银行贷款已经达到极限，必须解放思想，突破现行单一的公路建设融资体制，促进公路建设的大发展。

（二）交通运输市场存在的困难和问题。

1 ．农村客运发展缓慢。目前，我省农村公路建设发展迅速，但农村道路客运明显滞后，农民出行难的民生问题没有得到很好的解决，农村客运主要依赖简易的拖拉机和摩托车，存在严重的安全隐患。

2 ． 道路运输市场 挂靠经营现象突出 ，行业存在一些不稳定因素。我省 运输企业挂靠经营现象突出， 特别是旅游客运企业，有的公司挂靠 车辆超过 98% ，挂靠经营引发的产权不清、管理错位、安全失管等问题，直接导致了 “ 运管部门管理难到位，公司难管住车主 ” 的两难局面。就目前客运行业这种挂靠经营模式而言，车辆的经营状况与 公司利益脱钩，市场风险已转嫁在每个挂靠车主身上。运输企业关注的只是车主缴纳的管理费，但一些公司又没有提供相应的管理和服务，公司与车主矛盾突出，严重制约了客运行业的和谐发展，导致 产业升级困难。

3 ． “ 黑车 ” 现象难以根治，自驾租赁车冲击道路客运市场。 “ 黑车 ” 是指未经道路运输管理部门批准，擅自从事客 ( 货 ) 运输的车辆，由于经营成本低廉， 部分市、县对其查处存在一定的地方保护主义思想，打击不力，使得 “ 黑车 ” 严重冲击了我省的道路客运市场，侵害了合法经营者的利益，扰乱了道路客运市场的经营秩序。《道路运输条例》颁布实施后，由于没有将自驾租赁车的管理纳入道路运输管辖范畴，只需到工商部门办理工商登记即可从事自驾租赁经营。目前，我省自驾租赁车已有 3000 多辆，由于自驾租赁车在租金方面的优势，不少自驾租赁车高薪雇佣司机，变相从事道路旅客运输，由此引起自驾租赁车与班线车矛盾和纠纷迭起，加剧了公共客运市场的无序竞争。

4 ． “ 三无船舶 ” 安全隐患较大。 “ 三无船舶 ” 是指无船名船号、无船舶证书、无船籍港的船舶。目前，我省水上旅游市场存在着一些 “ 三无船舶 ” 私自揽客经营的现象，尤其是三亚天涯海角旅游景区，据不完全统计，该地区非法营运的游艇达四、五百艘，这些船舶吨位小、船质差，证照不齐，绝大部分存在着缺少或未配备最基本的救生、消防等设备，安全性能差，船员法律意识淡薄，存在超载航行、风浪较大时，稍不留意极易造成事故。

三、加强公共交通建设与管理的对策和建议

（一）继续加大交通基础设施投入，尽快形成完善的交通运输网 络。

加强与铁道部、交通运输部和广东省的联系和协调工作，为研究单位及国内外专家、学者进行琼州海峡跨海通道前期工作研究提供必要的条件 , 做好项目招商、融资和推介工作，争取实现 “ 十二五 ” 国家立项的目标。公路方面，加快三亚绕城高速公路、洋浦至海口１小时交通圈等重点项目建设，构建 “ 田字型 ” 高速公路网。加大对货运网络、站场和农村道路运输的政策支持力度，改变发展滞后的局面。全面启动集疏运网络建设，以洋浦出口路、洋浦湾通道为突破口，加紧规划和推进公路、场站建设，着力构建海陆相连、空地一体、衔接良好的立体交通网络，实现集疏运网络化、集成化、配套化。水路方面，琼北建设以海口港为主枢纽港；琼西建设八所港，服务西部工业的重要港口，将洋浦港建设成区域国际航运枢纽与物流中心；将三亚港发展为旅游业服务为主的国际客运港口。专业化码头的布局与海南产业发展相适应。

（二）在坚持政府主导的前提下，开展公路建设投融资主体多元化改革试点。

1 ．选择洋浦海湾通道、文昌清澜湾通道两个项目开展收费公路建设试点。从国际上实行燃油税体制的国家看，英国、德国等国家近年来都实行 “ 双轨制 ” ，开始建设收费公路。借鉴国际经验，探讨建设少量的收费公路，对市县急需、市县投资、可供通行车辆选择通行、有开发经济价值的桥梁、公路，进行建设收费公路试点。

2 ．选择海口至屯昌高速公路项目开展市场融资、省市（县）共建试点。河南省政府规定，国道的新建、改建资金由省、市、县三级政府共同筹措，以省为主；省道的新建、改建资金由市、县两级政府共同筹措，以市为主。借鉴河南等地经验，选择海口至屯昌高速公路项目开展市场融资、省市（县）共建试点。采取政府主导、市场运作的筹资方式，争取国家投资一部分、企业筹资一部分、省政府和沿途受益市县分期承担一部分。

3 ．选择海口至洋浦 1 小时交通圈洋浦出口高速公路项目开展省市合资建设试点。洋浦 1 小时交通圈全长约 124 公里，通行时间约 1 小时 9 分。其中：改造西线高速公路海口至洋浦立交段估算投资约 5 亿元，由省政府负责；洋浦出口高速公路推荐路线方案全长 36.4 公里，投资估算 18.6 亿元。所需资金建议省政府、洋浦经济开发区、儋州市共同承担。建设方式建议由省路桥公司持省政府承担的资金与儋州市、洋浦开发区组成项目业主，以洋浦开发区为主组织实施。按照我省公路建设项目的轻重缓急，安排实施。

4 ．加大财政资金对公路建设的投入。近年来，广西、云南、内蒙古、新疆、西藏等 10 多个省份由省财政安排专项资金用于公路建设，一般为 3-5 亿元，有的从省级预算内基本建设投资中安排，有的将地方一般预算收入增量的一定比例用于公路建设，有的安排资金用作重点公路项目贷款贴息，有力地支持了公路建设，也促进了经济社会发展。建省 20 年来，我省公路建设累计投入 180 亿元，极大促进了全省经济社会发展，优化了投资环境， 2007 年省级财政收入已达 152.42 亿元，比建省初增长了 50 倍，已经具备补贴公路建设负债的能力。省政府决定从 2009 年起，省财政每年从预算中安排至少 2 亿元支持公路建设，对历年公路建设贷款贴息，以后根据财力增长情况加大投入。以此缓解交通部门的还债压力，化解省政府债务危机，增强公路建设贷款的银行信誉，释放融资空间。

5 ．择机调整燃油附加费征收标准。我省自 1994 年实行燃油附加费征管体制以来，仅 2006 年 3 月 1 日 调整过 1 次 , 将汽油燃油附加费征收标准从 1.1 元 / 升调整为 1.42 元 / 升，柴油机动车燃油附加费征收标准从 300 元 / 吨 ? 月调整为 390 元 / 吨 ? 月；增长幅度约 30% 。而同期全省城镇居民收入增长近 3 倍，物价指数增长近 1 倍，成品油价格增长 1.5 倍，燃油附加费占成品油价格比例从 50% 下降到 25% 。从数据对比看，燃油附加费征收标准比例呈下降趋势，其自然增长速度严重滞后于公路建设投资、公路养护成本增长速度 , 也大大低于成品油价格上涨幅度。参考经济条件、地理条件相似的广西，假设我省对符合收费公路条件的公路实行设卡收费，按收费里程、车流量计算的通行费，加上养路费、运输管理费，折算为燃油附加费征收标准，据测算，我省汽油燃油附加费征收标准可调至 2.07 元 / 升 ; 柴油车附加费征收标准最高为每车 551 元 / 吨 . 月。我省自 2006 年 3 月 1 日 调整燃油附加费征收标准至今已近 3 年时间，省政府决定调整燃油附加费征收标准，并探索建立燃油附加费与公路建设成本、养护成本挂钩的调价机制。

（三）规范交通运输市场，完善管理机制。

1 ．积极促进旅游客运规范化经营。 采取 鼓励现有旅游客运经营企业对现有公司挂靠经营车辆进行清理，或通过兼并、重组、购并、股份合作等方式实现公司化经营；鼓励省内其他企业收购现有旅游客运企业的挂靠车辆，逐步消除旅游客运市场中已有的挂靠经营。新成立的旅游客运企业，必须严格按照公司化经营，防止产生新的挂靠经营。促进旅游客运形成经营主体权责对应、旅游客运经营权归属明确、旅游客运车辆产权清晰、企业管理责任落实、市场主体经营规范、公共服务安全优质的旅游客运市场新格局。

2 ．开展综合整治和专项治理，维护道路运输行业秩序。近年来，按照交通部的统一部署，省政府采取由交通主管部门牵头、相关职能部门配合的工作方式，积极开展道路运输市场综合整治工作，重点整治出租车、公交车、农村客运车辆和班线车违规经营行为以及服务质量方面存在的问题。通过综合整治，我省实现了城市公交、出租与公路运输 “ 一城一交 ” 的管理体制，强化了交通部门对整个行业的监督管理。此外，交通部门还对旅游 “ 黑车 ” 的开展了专项打击行动。从 2005 年 9 月至 2007 年底，全省交通运政部门共出动稽查人员 4.8 万余人次，依法检查车辆 5.7 万辆次，查扣旅游 “ 黑车 ”314 辆次，查处违规营运车辆 5820 多辆次，净化了旅游客运市场。

3 ．加快运输市场地方管理法规、规章立法，规范行业管理。目前，我省还没有出台规范出租车、自驾租赁车经营管理的地方法规、规章，导致出租车、自驾租赁车行政管理处于无法可依的尴尬局面。日前，省政府正加快立法，争取下半年出台《海南省出租汽车管理办法》，《海南省自驾租赁车管理办法》也已列入今年立法计划。随着这一系列的政府规章出台，我省出租汽车、自驾租赁车经营市场混乱的局面将得到有效改观。

（四）出台支持交通运输发展优惠政策。

一是建议设立省级交通运输业发展引导资金，对于新设立的大型专业运输企业专门用于营运业务的运输设备，可采用加速折旧的方法提取折旧，并准予在所得税前扣除；对于急需的船舶、运输、物流等人才，可以由省财政和洋浦财政进行适当补助；在运营初期，对大型船舶停靠、装卸，通过油料补助的形式，进行一定的财政补助。二是对新进入洋浦经济开发区的运输、船舶等服务型公司，实行开放型准入制度，不限资本金数量、来源地和股权比例。三是对新设立的大型分拨（配送、采购、包装）类物流企业、大型仓储类物流企业、大型专业物流服务服务类企业以及从事货物运输的大型专业运输企业，由省财政和洋浦财政分别按一定比例补贴。四是实行航道养护费、水运管理费等交通规费低费率政策，吸引港航企业落户海南。五是出台支持农村道路客运政策，实现城乡公交一体化，有效解决农民出行难的问题，消除农村客运安全隐患。