关于全省旅游市场整顿和规范工作情况汇报

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

    根据省人大常委会主任会议的要求，现将今年以来全省旅游市场整顿和规范工作情况汇报如下:

一、加强组织领导，形成旅游市场综合治理的格局

2001年底，省委就整顿和规范我省旅游市场秩序的工作提出了“集中力量，采取有力措施，全面治理和坚决纠正宰客、高额回扣等违规行为，进一步整顿旅行社和导游队伍，逐步建立规范有序、公平竞争的旅游市场秩序”的要求。省政府立即做出在全省开展整顿和规范旅游市场秩序的工作部署，召开了全省整顿和规范旅游市场秩序动员大会，成立了全省旅游市场专项整治工作领导小组，由分管旅游工作的省委常委王守初同志任组长，省政府副秘书长周公卒和省工商、旅游、公安等部门主要负责人任副组长，办公室设在省工商局，省委宣传部、省工商、旅游、公安、交通、物价、技术监督、文化、卫生等行政管理部门和有关旅游市县共21个单位作为成员单位。整治重点是旅游行业内的黑社、黑导、黑车、私拿回扣、价格欺诈等违法违规行为。这项工作的第一阶段在2002年1月底结束。2月25日，省委常委王守初同志召开工作会议，听取了全省旅游市场专项整治的情况汇报。在总结全省整治旅游市场秩序工作的基础上，结合学习、宣传和贯彻《海南省旅游条例》，省政府于2月28日又召开了全省进一步整顿和规范旅游市场动员大会，省委常委王守初同志在会上作了动员报告。省旅游市场专项治理领导小组办公室拟定了《海南省进一步整顿旅游市场秩序工作方案》，并组织施行。8月，下发了《海南省旅游市场打假打非专项整治工作方案的通知》（琼府办〔2002〕52号），提出以旅游城市为依托，按照标本兼治的方针，强化监督执法与加强建章立制相结合，集中半年时间和力量，重点打击影响旅游市场秩序的各种违法违规行为。

各有关职能部门和地方政府按照市场整治方案的要求，全力以赴，扎实工作，形成旅游市场整治的 "高压态势"，使旅游市场违法违规行为得到打击和遏制。今年以来，全省工商、旅游、公安、交通、物价、技术监督、文化、卫生等部门共出动执法人员近8万人次，执法车辆2万多车次，检查了旅行社、宾馆酒店、旅游景区（点）、旅游商品制造厂、旅游购物点、旅游餐饮点等场所35297家次，立案查处旅游企业违法违规经营200多宗，吊销旅行社经营许可证2家；查扣野生动物保护制品、假冒伪劣旅游商品、盗版光碟1万多件，总案值达1000多万元；受理旅游投诉800多宗，为消费者挽回经济损失100多万元；检查民族风情表演点136家次，责令限期整改38家次；检查旅游经营合同1200多份，清理违法违章旅游广告、卡牌20多万张，检查导游员近3万人次，查处违规620多人次，吊销10名违规导游员导游证；检查旅行社78家次，查处违规10家；检查旅游购物企业102家次，查处违规10家次；旅行社重新登记工作基本结束；取缔"黑社"80家，没收非法经营物品一批；查扣“黑车”90多辆；查获"黑导"152名，没收非法所得30余万元。

二、突出工作重点，抓好以点带面，推动旅游市场整治工作全面开展

我们确定的整治工作思路是：以政府为主导，各职能部门协同联动，旅游企业与从业人员积极参与，坚持打与扶、堵与疏、规范与发展、整顿与提高、抓负面典型与树正面形象相结合的原则，建立行业自律机制，引导企业诚信经营，并在旅游市场整治工作中积极探索我省旅游市场管理的新体制和新模式，使我省旅游市场监管形成长效机制，不断适应我省旅游业快速、健康发展的要求，为我省实现旅游业的跨越式发展奠定坚实的基础。

（一）建立健全旅游市场综合治理的长效机制

1．在全国率先建立实施旅游佣金制。今年我省把整治旅游市场收授回扣、建立合法佣金制作为一项重点工作来抓，从源头上来解决旅游市场存在的突出问题，取得了良好的成效。今年6月初，我省旅游佣金制基本建立并开始运行。目前全省有16家大型购物商店加入佣金结算系统，旅游佣金制率先进入实质性操作阶段。在全省建立了统一的旅游佣金结算中心，旅游购物消费场所、旅行社和导游人员全部在银行开立账户，购物消费场所的收款机与佣金结算中心联网，企业与企业间的佣金结算，旅行社与导游之间的劳动报酬兑现，全部通过联网，在银行实现帐上划转，禁止旅游经营单位和导游之间以暗折、暗扣等变相私自收授回扣的违法行为。现在，我省旅游商品协会会员单位全部实行佣金制，各级旅游部门和旅游商品协会联合对本辖区的旅游商店实行“商誉推荐制度”和“公示制度”，积极引导游客进行理性消费，基本遏制了旅游购物回扣现象和“包厢店”的蔓延。这项工作，得到了钱其琛副总理及国家旅游局的充分肯定和支持，认为我省的做法为解决困扰旅游市场的私收回扣这一“顽症”以及全国旅游市场的规范和整治摸索出了成功的经验。今年7月，在广西桂林全国旅游市场打假打非专项工作会议上，我省作了专题典型经验发言，国家旅游局将我们的经验向全国推广。

2．改革导游管理，采取科学的管理手段，努力提高导游素质。首先，我们在全国率先推行IC卡新版导游证管理和导游计分制管理。从4月1日起，对导游执业进行计分制管理。5月11日，我省在全国率先颁发首批新版导游证。7月10日，全省启动导游IC卡管理，初步形成了对导游员动态量化管理的格局。其次，建立导游管理机构，实行“十分制”管理，完善导游管理体系。再次是按照省人大颁布的《海南省旅游条例》的要求，实行导游属地管理，由城市旅游管理部门负责本辖区内导游人员的管理。通过改革导游管理体制，大大提高了导游的职业道德意识和服务质量。

3．建立完善旅游企业行业自律机制。今年4月份，省旅游行政管理部门引导和指导旅游商品企业成立了海南省旅游商品企业协会，并根据《海南省旅游条例》的有关规定，授权省旅游商品企业协会从事行业内协调、培训、资格评定、监督等方面的职责，调解处理旅游经营者之间、旅游经营者与旅游者之间发生的纠纷以及受理购物投诉等等。三亚市先后成立了市“潜水企业自律协会”、“旅游购物守信自律协会”等机构，开展各类文明服务创建活动，市物价、旅游、工商等部门与全市旅游购物商场签订了“文明诚实经营公约”，向社会公开“双向承诺”，实行消费价格、服务水准公开明示等，企业通过自我约束、自我管理，逐步提升经营管理水平。三亚市工商局在南山文化游览区创建“消费者满意旅游景区”活动中，被中央文明办、建设部、国家旅游局授予“全国创建文明风景区示范点”称号。三亚市政府成功解决天涯海角和大东海风景区强买强卖问题，曾被中央电视台《“三个代表”在基层》专题报道。旅游行业自律机制在我省旅游市场的规范管理中发挥的作用越来越重要。

4．试行“百分制”、“公示制”，规范对旅行社的管理。今年5月中旬，结合旅游市场整治工作的要求，海口市正式出台对国内旅行社试行“百分制”管理制度，分日常考核和年终考核，凡年终考核不满60分或违反一票否决中的任何一项者，将视为不合格单位，不予通过年检，并根据实际情况给予限期整改处分或吊销旅行社业务经营许可证处分。此外，全省还对旅行社实行“公示”制度，规定对有重大违规行为和涉及重大变更、重组，以及被吊证处理旅行社均在新闻媒体上进行公示，现在，全省已公示了6家严重违规旅行社，取得良好的社会效果。

5．建立旅游行业“经济户口”制度。为加强对我省旅游企业的有效监管，省旅游、工商部门对全省旅游市场主体进行分类造册登记，建立上下联动和属地监管相结合的“经济户口”档案，严把旅游市场主体的准入关。截止11月，已完成旅行社名称核准和规范登记。根据省工商局下发的《关于加强旅游行业经济户口管理工作的若干规定》，三亚市工商局对该市20家旅游珠宝企业的“经济户口”进行了清理，查出了15家有不同程度的违法违规行为，其中13家受到扣分处罚，1家被取缔。

三、加强法规宣传，开展理性教育，加深旅游企业对诚信经营积极意义的认识

我们将今年 3月确定为《海南省旅游条例》宣传月和我省旅游市场整治月。按照部署，一是在《海南日报》上刊登海南旅游法规知识竞赛试题，同时要求各级旅游部门在主要街道、机场、港口、码头和游客集散地采用录音、录像的形式开展旅游法规知识咨询、宣传活动，免费发放旅游法规宣传资料等，大力宣传贯彻《海南省旅游条例》，统一印制了旅游投诉电话卡、《海南省旅游条例》、《旅游者权利和义务》、《海南岛旅游路线精选》和各类旅游宣传画报3万余份，制作并悬挂宣传横幅300多条，录制、复制了法规录音和旅游记录片30余份。二是组织对600多名参加导游人员中级考试的导游进行旅游法规的学习、培训和考试，在导游队伍中掀起学习法规的热潮。三是举办全省旅游执法人员旅游法规培训班，邀请省法制办的专家和国家旅游局领导授课。国家旅游局对此予以充分肯定，认为我省“依法治旅”工作走在全国前列。

针对司导人员私拿高额回扣，旅游购物中存在强买强卖、以次充好、以假充真等侵害游客利益的违法、违规行为，三亚市制订了《市民公约》，结合《公民道德建设实施纲要》的要求，在旅游行业内率先开展“诚实守信”教育活动。对旅游企业负责人进行“诚实守信是企业立身之本”的教育，要求各企业围绕“诚信经营”开展对照检查和自查自纠，使“人无信不立，业无信不兴”成为企业领导的共识，促进旅游企业信用文化氛围的形成，带动全行业信用文化的建设。

为培养旅游诚信企业，树立行业形象，三亚市旅游行业及相关行业推行服务承诺制，先后出台了《关于禁止在景区流动经商强买强卖的通知》、《关于彻底整治包厢购物行为的通知》等多个地方性行业规定；目前，该市正在制订《三亚市旅游购物暂行管理规定》、《三亚市旅行社门市部管理暂行规定》以及《外来旅行社申报备案制度》等地方性规章。在今年全省开展的“诚信企业”评比活动中，三亚市有 6家旅游企业被评为市“诚实守信”企业，其中5家被推荐参加省“诚信企业”的评比表彰，信用文化已成为三亚旅游发展环境的重要内容。

?   四、加大执法力度，确保旅游市场整顿和规范工作取得成效

(一)建立和完善旅游市场规范管理工作责任制。

在全省旅游市场的整顿和规范工作中，所有旅游城市均设有专门的领导机构和组织，从而在组织层面保证了当地旅游市场整治工作的顺利开展。其主要做法是：（ 1）落实领导干部责任制，明确政府分管领导负责，明确各职能部门主要领导负责；（2）建立健全旅游市场综合治理领导机制。旅游城市由一位主管领导牵头，建立和完善由旅游、工商、公安、交通、经贸、技术监督等部门组成的旅游市场整治领导小组和组织机构，负责本地区旅游市场整顿和规范工作；（3）实行部门责任制，对于政府主管部门监管不到位而引起旅游市场秩序混乱的，要追究部门责任和领导责任；（4）建立以旅游城市为主体的属地联动执法机制。今年6月，海南省旅游稽查总队成立，各旅游城市政府也陆续批准成立旅游质量监督管理所，基本建立了全省旅游市场监管网络。

（二）切实做好旅游黄金周市场监管工作。

今年春节、五一、十一旅游黄金周期间，省旅游、工商、公安、交通、技术监督等部门各司其职，加强值班，互相沟通旅游市场信息，准确及时处理各类旅游投诉、纠纷。在各职能部门的通力配合下，黄金周期间我省旅游接待工作秩序井然，各景区景点秩序良好，旅游宾馆酒店、购物点、餐饮点的服务质量有了大幅提高，导游员和旅游车司机服务热情，没有接到发生旅游安全事故及人员伤亡事件的报告，全省无重大旅游投诉，旅游市场运行的有序化程度明显提高，给国内外游客留下了美好的印象。

（三）开展联合执法，形成整治工作合力。

今年以来，由海口市政府牵头，抽调各职能部门组成联合执法队伍，重点打击了海口地区黑社及“三无”人员私自印刷、散发“旅游优惠卡”的违规行为。共查处发卡的黑社窝点 46家，作虚假宣传广告星级宾馆3家，擅自代办旅游业务售票点16家，教育发卡人员300多人次，送公安机关处理5人，遣送出岛32人，清理违章广告2万多张，没收旅游优惠卡10多万张。

（四）打击“封闭式”、“老乡式”购物消费初见成效。

针对三亚地区游客投诉较多、影响恶劣的“包厢店”、“老乡店”，省旅游、工商、公安等行政管理部门会同三亚市政府进行

了专项整治。在整治中，对游客反映较多的欺客宰客、强买强卖、商品质劣价高的购物企业不准旅行社安排团队前往购物，对与旅游购物企业串通欺诈游客的旅行社和导游员予以重罚，遏制了“包厢店”、“老乡店”的蔓延。在各有关部门长期坚持不懈的打击下，大部分“包厢店”、“老乡店”已经关门停业。

（五）充分发挥各职能部门作用，不断净化旅游环境。

在旅游市场打假打非专项整治工作中，各职能部门明确目标，落实责任，保质保量完成各项整治工作任务。工商部门共出动人员 2万多人次，检查各类旅游企业及相关企业2万多家次，查处违规100多家次，查扣假冒伪劣旅游商品、玳瑁、皮带、进口服装、手表等一批；旅游部门对全省旅游宾馆进行评星工作，共完成183家旅游宾馆的星级（预备星级）评定工作和5家旅游景区（点）等级初评工作；完成了海南省旅游规划总体评定工作。旅游部门还联合公安、工商等部门重点对在景区、机场、港口等游客集散地争夺地盘、抢拉游客、尾追兜售、敲诈勒索、欺行霸市等行为进行打击，共处罚违规旅行社5家，端掉黑社窝点13家；对旅行社低价竞争问题进行查处，共抽查旅行社68家，查处违规11家；大力整治旅游景点的不规范经营行为，对万宁兴隆东南亚风情村、万宁市东山岭景区“假佛教、真敲诈”现象依法予以严惩。交通部门认真抓好旅游客运市场的整治，严厉打击旅游车辆无牌照运营、带“病”运营、超载运营等行为，共出动人员5000多人次，查扣黑车200多辆，各种违章车辆300多辆，证件400多个；技术监督部门积极开展旅游商品打假打非工作，重点打击旅游商品制假售假、质量欺诈等违规行为，共出动人员1万多人次，检查旅游购物商场2000多家，扣押和封存各类假冒伪劣商品1万多件，货值100多万元；公安部门认真开展打击“两抢”和查处黄、赌行为，出动警力10万多人次，查处社会治安案件一批，有力地维护了我省良好的社会治安秩序，为游客提供人身、财产安全保障。通过对我省旅游经营环境的综合治理，我省旅游经济和社会综合效益明显提高。  

五、乘势攻坚，把整顿和规范我省旅游市场秩序工作推向深入

我省开展旅游市场专项整治工作后，旅游市场秩序面貌大为改观，旅游环境变得越来越舒适，旅游管理日渐成熟，服务质量较以往有所提高，游客的投诉明显减少，满意程度不断递增，企业效益大幅提升。但是，旅游市场上存在的经营不规范问题，是多年积累的、带有普遍性的问题，不是经过一两次整治就能完全解决的，而是要常抓不懈，逐渐建立起标本兼治的长效机制。因此，要用十六大的精神指导旅游市场的整顿和规范工作，在前段工作的基础上，继续加大力度，不断地完善巩固和发展整治成果。

（一）完善旅游管理的配套规章，规范旅游经营主体行为。

根据国家有关法规和《海南省旅游条例》的规定，结合我省旅游市场实际，我们将出台《海南省旅行社管理暂行办法》。

（二）建立健全旅游行业自律机制，创造性地解决旅游市场存在的突出问题。

目前，海口和三亚已建立起各类行业自律协会，在规范旅游行业经营秩序工作中发挥了一定的作用，但旅游行业自律协会的优势还没有完全发挥出来。对海口和三亚的做法要及时总结、推广，对旅游行业自律协会给予扶持和帮助，引导和监督，利用各种自律机制，创造性地解决旅游市场存在的突出问题。如支持指导旅游协会制订旅游接待最低成本标准，并对社会进行听证、公示，对旅行社低于成本价竞争的，提供处罚标准和依据等等。  

（三）建立完善旅游税收管理制度。

我省目前的旅游税收，基本上是对旅游企业实行估税、包税制，而对旅游从业人员尤其是导游、司机不收税，使旅游对经济发展的贡献份额不能有效地通过税收反映出来；同时，旅游经营收入不能有效地纳入财务、税务管理。今后，要建立科学的旅游税收机制，促进旅游经济进一步健康发展，为我省旅游管理体制进行深层次改革铺路造桥。

（四）建立、完善旅游企业量化、标准化管理制度。

海口市已率先对旅行社试行百分制量化管理，要总结海口市的做法，加以完善、提高，在全省旅行社管理中，实行百分制量化管理，并通过量化管理建立旅行社优胜劣汰和转退机制。

要在旅游行业广泛地实行量化、标准化管理，在此基础上，抓好导游 IC卡管理的同时，着手探索试行旅行社、旅游景区等旅游企业的IC卡管理。

（五）建立健全旅游信息制度，全面创新旅游监管手段。

抓紧建立旅游信息中心，加强对国际、国内旅游动态的研究，完善旅游监测系统。一旦出现异常的旅游信息或旅游现象，有可能损害我省旅游健康发展的，能及时发出旅游警报。建立健全与外省有关部门的学习、交流制度，分期、分批派员往外省乃至国外学习其先进管理经验，共同探讨旅游市场监管新思路、新模式，不断提高对旅游市场违规现象的预防的能力。