海南省人大常委会执法检查组关于检查《中华人民共和国民族区域自治法》和《海南省实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》实施情况的报告

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

为了进一步贯彻落实中央民族工作会议精神，推动民族法律法规的贯彻实施，加快民族自治地方经济社会的发展，根据全国人大常委会办公厅《关于委托部分省、市人大常委会检查〈中华人民共和国民族区域自治法〉实施情况的通知》（常办秘字 [2006]87 号）精神和《海南省人大常委会 2006 年执法检查计划》安排， 8 月 7 日至 18 日，省人大常委会组织对《中华人民共和国民族区域自治法》和《海南省实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》（以下简称 “ 一法一规定 ” ） 贯彻执行情况开展执法检查。执法检查组由省人大常委会副主任张德春任组长，秦醒民、王亚保任副组长，全国人大常委会委员王学萍及部分全国人大代表、省人大常委会委员、省人大常委会有关工委的负责人为执法检查组成员。

这次执法检查的主要内容，一是上级国家机关帮助民族自治地方发展经济和社会事业方面所制定的有关规定、采取的帮扶措施、取得的成效、存在的困难问题和意见建议；二是上级国家机关和民族自治地方依法制定、修改和完善配套法规的情况，以及取得的成就和经验、存在的困难和意见建议；三是省政府及有关部门在贯彻执行《海南省实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》（以下简称《若干规定》）过程中制定的有关规定、办法，取得的成效，存在的困难和意见建议。执法检查组首先听取了省政府副省长符桂花关于 “ 一法一规定 ” 实施情况的汇报，省发改厅、教育厅、科技厅、民宗厅、财政厅、人劳厅、国土资源厅、交通厅、农业厅、文体厅、卫生厅、水务局、林业局、旅游局、扶贫办、法制办等 16 个职能部门在汇报会上向执法检查组提交了书面汇报材料。随后，执法检查组分成二个小组，分赴保亭、琼中、昌江、白沙、陵水、乐东、五指山和东方等 8 县市进行实地检查。期间，听取了 8 县市政府有关情况汇报，实地考察了基础设施建设、民房改造、文明生态村、扶贫开发、民族教育和医疗卫生等 81 个项目。此外，省人大办公厅还向民族地区县市发放了《情况统计》，为执法检查采集相关数据。现将这次执法检查情况报告如下：

一、实施“一法一规定”取得的主要成绩

近年来，我省认真贯彻落实 “ 一法一规定 ” ，相继出台了《中共海南省委、海南省人民政府关于加快少数民族和贫困地区发展的若干意见》、《海南省人民政府贯彻〈中华人民共和国关于深化改革加快发展民族教育的决定〉的实施意见》、《海南省民族地区转移支付办法》、《海南省卫生人才智力扶持中部和少数民族地区工作实施办法》等相关政策、办法和意见，并坚持海南中部发展战略，积极落实国家西部大开发政策，推行 “ 三集中 ” （集中资金、集中扶贫对象、集中解决主要问题）扶贫新机制，通过加大财政转移支付力度，加强基础设施建设，有计划安排工业建设项目，积极扶持教育卫生事业发展等一系列措施和办法，有力地促进了民族地区经济社会的全面发展。

1 、加大财政转移支付力度，增强了民族地区财政实力。 我省民族地区 8 个市县均属国定或省定贫困市县，经济发展较慢，地方财政收入总量小，平均财政自给率约为 20% 左右。省政府通过加大财政转移支付，有效地缓解了民族地区市县的财政压力。据财政部门统计， 2002 年至 2005 年，中央安排给我省民族地区财政转移支付 4.3 亿元，省财政安排给民族地区财政转移支付 65.03 亿元，年均增长 26.4% 。仅 2005 年，省财政安排给民族地区市县的转移支付达 19.05 亿元，是民族地区市县地方一般财政预算收入的 3.7 倍。

2 、基础设施和工业项目建设步伐加快，促进了民族地区国民经济的较快增长。 近年来，省政府认真安排落实好财政基本建设投资，重点支持民族地区基础设施和工业项目建设。 2003 年至 2005 年，上级财政共投资 30 多亿元帮助民族地区加强和改善基础设施建设。其中 5.05 亿元（中央投资 4.39 亿元）用于农田水利和病险水库加固等水利设施建设； 25.62 亿元（中央安排 17.9 亿元）用于民族地区的基础设施和社会事业、环境保护、扶贫开发等公益事业项目建设。安排在民族地区新建、扩建的重点工业建设项目，如昌江的华盛、国投水泥项目，东方的 80 万吨尿素、 60 万吨甲醇项目等也相继建成投产。

民族地区基础设施的不断改善和大中型工业项目的相继建成，为民族地区经济发展增加了新的活力，成为民族地区经济新的增长点。 2003 年至 2005 年，民族地区国内生产总值由 143.02 亿元增长到 195.2 亿元，年均增长 11% ；固定资产投资由 61.3 亿元增长到 79.66 亿元，年均增长 11.8% ；地方财政收入由 9.39 亿元增长到 12.97 亿元，年均增长 17.5% 。

3 、推进 “ 三集中 ” 扶贫机制，扶贫开发成绩显著。 省政府按照《中国农村扶贫开发纲要（ 2001―2010 ）》的要求，集中扶贫资金投向民族贫困地区，组织实施整村推进、产业化扶持、劳动力转移培训等扶贫攻坚战略，使民族地区扶贫开发取得显著成效。 2003 年至 2005 年，省财政投入 5500 万元，完成民族地区少数民族群众茅草房改造 170.56 万平方米，受益群众达 2.4 万户， 12.28 万人。中央财政投入 1.61 亿元扶贫资金 , 扶持农村加强基础设施建设、发展种养业和农民技能培训等。其中：安排 7583 万元重点用于饮水、道路、水利等工程建设，修建乡村道路 315 公里，解决 25 万人的行路难问题，建饮水工程 112 宗，解决 15 万人的饮水难问题；修建水利工程 15 宗，改善、恢复、新增灌溉面积 2.8 万亩；安排 7556 万元用于发展种养业，种植各种经济作物 28.5 万亩，饲养畜禽 13 万头（只）；安排 967 万元用于各类技术培训、劳动力转移培训，举办培训班近 4000 期，培训农民 14.5 万人次，组织外出务工 1.5 万人。

通过扶贫开发工作，有力地促进了民族地区经济社会进一步发展，加快了民族地区群众脱贫步伐。民族地区贫困人口从 2003 年底的 10.8 万人减少到 2005 年的 9.51 万人，低收入人口从 2003 年的 29.2 万人减少到 2005 年底的 24.3 万人。

4 、国家西部开发政策的支持，为民族地区经济社会发展增添了新的活力。 2003 年 9 月，我省民族地区 8 个市县获准比照享受国家西部大开发政策。三年来，民族地区在基础设施、生态建设、扶贫开发和社会事业建设等方面得到西部各类专项投资近 15 亿元，其中民族地区财政转移支付 4 亿元、退耕还林及荒山造林折算投资约 9 亿元，其他各类专项投资近 2 亿元。西部开发政策的进一步落实，有力的支持了民族地区经济社会的发展，改善和提高了民族地区的生产生活环境，使民族地区群众得到了更多的实惠。

5 、优先发展教育卫生等社会事业，促进民族地区社会全面进步。 省政府重视和加强民族地区社会事业建设，在中央的大力支持下，民族地区教育卫生事业取得较快发展。 2003 年至 2005 年，安排 1.699 亿元农村教育事业专项补助资金 ( 中央资金 1.3618 亿元 ) 用于民族地区中小学危房改造、寄宿制学校改造、建设远程教育工程等项目；安排 9474 万元 ( 中央资金 8190 万元 ) 为民族地区义务教育阶段特困生免费提供教科书， 2005 年，全省义务教育实行免收杂费，对民族地区义务教育阶段学生实施 “ 两免一补 ” 政策（免杂费、免课本费、补助生活费）。通过扩大寄宿制民族班办学规模，加强对少数民族经济困难学生的培养，从 2002 年的 94 个班发展到现在的 118 个班（小学 56 个、中学 48 个、高中 14 个），在校生从 4170 人增加到 5371 人（小学 2260 人、中学 2406 人、高中 705 人）。实行教育资源发达地区与民族贫困地区教师相互交流的政策， 2005 年从全省 300 所城镇中小学校抽调 500 名优秀教师到民族贫困地区中小学支教，从民族贫困地区中小学校选派 200 名教师到海口、三亚、琼海、文昌等市县学校跟班培训学习，提高了民族地区教师队伍的整体素质和民族地区的教学质量。

2003 年至 2005 年，共安排 5631.56 万元（中央资金 1379.66 万元）帮助民族地区加强疾病预防控制和基层卫生院建设，逐步改善民族地区医疗卫生服务体系，农村缺医少药的落后面貌有了进一步的改善。新型农村合作医疗制度正在逐步完善，到今年上半年止，民族地区 8 个市县参加合作医疗人数为 106.99 万人，参合率达 75.42% 。上级国家机关的资金投入，改善了民族地区的医疗条件。

6 、不断巩固和发展社会主义民族关系，努力构建和谐海南。 我省去年召开了全省民族工作会议，出台了《中共海南省委、海南省人民政府关于加快少数民族和贫困地区发展的若干意见》，省政府按照构建社会主义和谐社会的要求，采取一系列积极有效的措施，切实加快民族地区经济社会的全面协调发展，充分体现各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展的主题。全省各族人民不断提高民族理论、民族政策、民族法律法规以及民族基本知识的水平，各民族干部群众牢固树立了汉族离不开少数民族，少数民族离不开汉族，各少数民族之间也相互离不开的思想。各民族互相尊重、互相学习、互相合作、互相帮助，平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系进一步巩固。

二、民族区域自治法配套法规建设步伐加快

2001 年 2 月 28 日 ，九届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议作出《关于修改〈中华人民共和国民族区域自治法〉的决定》，同时，江泽民主席颁发主席令公布施行。新修改的民族区域自治法公布实施以来，我省在加强对新修改的民族区域自治法的学习宣传的同时，积极做好民族区域自治法配套法规的制定工作。去年 3 月，省第三届人大常委会第十六次会议对《若干规定》进行了修订。全省 6 个民族自治县的自治条例的修订工作分别列入了 2005 年和 2006 年省人大常委会的立法计划。去年 12 月，省人大常委会第二十一次会议审查批准了《保亭黎族苗族自治县自治条例》，今年 7 月，省人大常委会第二十四次会议审查批准了《陵水黎族自治县自治条例》和《琼中黎族苗族自治县自治条例》。乐东、昌江、白沙 3 个自治县的自治条例修订案，已经各自治县人民代表大会审议通过，提请省人大常委会审查。

单行条例方面，各自治县根据当地实际，也在抓紧修改或制订。目前，《保亭黎族苗族自治县黎族苗族传统文化保护条例》、《琼中黎族苗族自治县乡村道路管理条例》初稿已经完成，经过进一步修改完善后，争取今年下半年或明年初提请省人大常委会审查批准。已经出台的《保亭黎族苗族自治县水库工程管理条例》、《保亭黎族苗族自治县乡村道路管理条例》、《白沙黎族自治县水资源管理条例》也已列入进一步修改完善的计划。

三、存在的主要问题和建议

“ 一法一规定 ” 的实施已经取得了明显成效，但是，存在的问题不容忽视。执法检查组经过认真分析，认为主要存在以下几个方面的问题，并提出建议。

1 、 “ 一法一规定 ” 的 学习宣传重视不够。

省政府一些职能部门对 “ 一法一规定 ” 学习宣传重视不够，对其法律地位没有足够的认识， 特别是有些部门领导干部学习民族法律法规不够深入， 了解不多，理解不深，认识不足，对部门职权范围内的职责还不够明确， 存在着民族法律法规只有民族自治地方和民族干部才学习的错误认识。 如 2004 年 5 月和 2005 年 10 月省委统战部、省人大办公厅、省民宗厅分别联合举办了两期民族区域自治法学习班，通知要求省直机关各厅局主要负责人参加学习，而各厅局派出参加学习班的绝大多数人员为处级干部，个别厅局甚至只派主任科员参加。这次开展的民族区域自治法执法检查，既是一次检查活动，又是一次民族法律法规的宣传活动。在这次执法检查听取省政府贯彻实施 “ 一法一规定 ” 情况汇报会上，通知要求省直机关各厅局（办）派一名厅局长参加汇报会，参加汇报会的 16 个厅局（办）中，只有省民宗厅、省人劳厅、省交通厅、省水务局、省林业局、省旅游局、省扶贫办来了厅局（办）领导，省国土环资厅派了副巡视员参加，其他部门只派了处级以下干部参加，表明许多部门对这次执法检查不够重视，不够认真。其次，民族自治地方一些领导干部依法行政意识也不强，依法保护自治地方应有权益的观念比较淡薄，这些都 影响了 “ 一法一规定 ” 的全面贯彻落实 。

建议： 要 进一步加强民族法律法规的学习和宣传力度。 各级政府 及其职能部门 要积极开展广泛深入的学习宣传民族法律法规的活动，举办各种学习班，把民族法律法规列入党校课程，使广大干部群众特别是各级领导干部深刻认识学习贯彻实施 “ 一法一规定 ” 的重要意义，增强学习宣传贯彻实施 “ 一法一规定 ” 的自觉性和主动性。要把学习民族法律法规与学习党的各项民族政策有机结合起来，与科学发展观有机结合起来，与创新民族工作的思路和方法结合起来，牢固树立起依法行政、依法办事的法律意识，增强为民族地区经济社会全面发展服务的思想。

2 、 “ 一法一规定 ” 的配套措施、办法不落实。

一是《若干规定》已修订并于 2005 年 7 月 1 日开始实施，其中有些条款规定省政府应制定实施的具体办法，如第五条第一款规定 “ 省政府应当建立民族自治地方生活津贴制度，适当提高民族自治地方财政供养人员的工资水平。生活津贴具体标准， 由省政府规定 ”；第二款规定“鼓励其他地区的干部和各类专业人才到民族自治地方工作。在民族自治地方工作时间较长的汉族干部和各类专业人才的子女，其户籍在民族自治地方的，在教育方面享受少数民族优惠政策。具体办法 由省政府规定 ”；第二十一条第三款规定“对民族自治地方资源开发和环境保护补偿的具体办法 由省政府制定 ”。这些条款的规定，省政府至今都没有制订出相关的具体办法。

二是生态补偿机制不健全。民族地区是我省三大河流的发源地，也是海南省生态建设的核心区，民族地区采取封山育林、护林等措施，使我省森林覆盖率稳居全国前列，如五指山市森林覆盖率为 78.5% 、白沙 75% 、保亭 70% 、乐东 62.8% ，民族地区为保护森林牺牲了利用和开发土地的权利，为建设生态省做出了巨大贡献。民族区域自治法第六十六条虽然规定了 “ 民族自治地方为国家的生态平衡、环境保护作出贡献的，国家给予一定的利益补偿 ” ，但目前生态补偿机制不健全，补偿标准低、范围小，使民族地区山区群众至今仍然守着青山过贫困日子。

建议 ： 一是省政府应 尽快制定《若干规定》相配套的具体办法、细则，并在明年向省人大常委会汇报整改情况时，通报制定配套具体办法、细则的情况。

二是尽快建立我省森林生态效益补偿的长效机制。省政府要按《若干规定》要求制定生态建设和环境保护补偿方面的具体办法，制定保护生态公益林方面的法规，把生态建设和环境保护建立在法制的基础上，依法保护和管理生态公益林。省政府应设立森林生态效益补偿基金，并逐步提高对生态建设、环境保护方面做出贡献的民族地区的补偿标准，扩大补偿范围。

3 、 “ 一法一规定 ” 的一些规定执行不到位。

一是基础设施建设项目 “ 免除民族自治地方财政配套资金 ” 的规定执行不到位。民族区域自治法第五十六条第二款规定 “ 国家在民族自治地方安排基础设施建设，需要民族自治地方配套资金的，根据不同情况给予减少或者免除配套资金的照顾。 ” 《若干规定》第二十条第二款规定 “ 对国家在民族自治地方安排的基础设施建设项目，帮助落实项目所需的配套资金；对本省在民族自治地方安排的基础设施建设项目，免除民族自治地方财政配套资金。 ” 在实地检查中，我们了解到在民族自治地方基础设施建设项目，尚有一部分要求民族自治地方配套资金，特别是水利设施建设项目，仍需民族自治地方财政配套资金，配套资金比例仍为总投资额的 30% 左右。

二是矿产资源补偿费留成比例没有向民族地区倾斜。《若干规定》第二十一条规定 “ 民族自治地方征收的矿产资源补偿费留成比例，应当高于其他地区 ” 。但我省对矿产资源补偿费的留成比例全省统一为国家五成、省三成、市县二成。

三是招收少数民族国家工作人员的政策与《若干规定》的规定不一致。省人事行政主管部门在民族自治地方招考录用国家工作人员时，没有依照《若干规定》第四条第三款关于 “ 划定一定的比例，录用和聘用实行区域自治的民族和其他少数民族的人员 ” 的规定执行。如在今年 8 月全省招考国家工作人员的公告中，做出了对 “ 少数民族人员报考少数民族自治地区职位的，按本人笔试综合成绩的 5% 给予加分 ” 的规定。 对于这个问题，省人大常委会民族区域自治法执法调研组在今年 6 月执法调研时，已针对去年招考工作中没有划定一定比例的做法，明确地向省人事行政主管部门提出意见，但省人事行政主管部门没有采纳，在今年招考公务员工作中仍然没有按《若干规定》的规定执行。另外，我省少数民族人口有 136 万，占全省总人口的 17.3% ，近年来， 全省共招录了 1749 名国家工作人员（包括公安、司法系统），少数民族人员只有 111 名，为总招录人数的 6.35% 。其中， 2003 年招录 410 名，录用少数民族人员 13 名，占总人数的 3.17% ， 2004 年招录 789 名，录用少数民族人员 49 名，占总人数的 6.2% ， 2005 年招录 550 名，录用少数民族人员 49 名，占总人数的 8.9% ，录用少数民族人员比例偏低，与少数民族所占全省人口比例不相适应。这种情况应引起有关部门的重视。

建议： 一是对本省在民族自治地方安排的基础设施建设项目，严格按照 《若干规定》第二十条的规定， 免除民族自治地方财政配套资金， 对国家在民族自治地方安排的基础设施建设项目， 帮助落实项目所需的配套资金 。对配套资金的免除、使用和管理，应制定出具体的办法加以规范。

二是对民族自治地方矿产资源补偿费的留成比例，省政府要按照《若干规定》的规定实行并制定具体的实施办法，使民族自治地方矿产资源补偿费的留成比例应高于其他地区。

三是 省人事行政主管部门要按照《若干规定》第四条的规定招录国家工作人员。对民族自治地方招考录用、聘用国家工作人员时， 应当划定一定的比例 ， 录用和聘用实行区域自治的民族和其他少数民族的人员。

4 、省政府及职能部门出台的一些政策及作法从民族地区实际出发不够。

一是 在农村公路建设方面，从民族地区实际出发不够。如在实施农村公路 “ 通达工程 ” 中，民族地区与其他地区一样，都是统一路面标准，统一补助和奖励标准：列为 “ 通达工程 ” 的村级道路，沥青公路 18 万元 / 公里，水泥路 25 万元 / 公里；未安排 “ 通达工程 ” 的村级道路，沥青公路 23 万元 / 公里，水泥路 33 万元 / 公里。民族地区多为山区，地形复杂，地质条件差，而且降雨 量大，公路建设成本远远高于其他地区，这样的公路建设标准在民族地区实施难度大，公路建设质量难于保证。

二是 对在民族地区拍卖、出让探矿权所得的收益金，民族地区没有得到利益分成。

三是天然橡胶销售的税收问题。民族地区是我省天然橡胶的主要原产地，但目前天然橡胶销售采取的是按销售地纳税，橡胶产品的增值税直接划入了销售地的地方财政，而我省天然橡胶销售地设在海口，这使天然橡胶原产地没有享受到橡胶产品增值税的利益。

建议： 一是 省政府及职能部门在制定相关规定和政策时，要考虑民族地区的实际和特殊性，要体现民族区域自治法关于努力帮助民族自治地方加速发展的要求，在少数民族地区农村公路建设中，应比照国家西部政策，根据实际适当提高投资标准，以保证公路建设的质量。

二是 对在民族自治地方拍卖、出让探矿权所得利益，应当适当照顾民族自治地方的利益，使民族自治地方享受所得利益分成。

三是 进一步理顺天然橡胶原产品销售的管理体制，适当考虑天然橡胶原产地的税收利益，使天然橡胶原产地享受增值税利益分成，以保护天然橡胶原产地的经济利益。

5 、制约民族地区经济社会发展的几个主要问题。

一是各类专业技术人才严重缺乏。民族地区少数民族技术专业人才后继乏人日趋严重，各类专业技术人才总量小，缺乏中高级专业技术人才，而且人才分布极不平衡，社会事业领域内的教育、卫生和经济建设领域内的农业、水利、通讯等行业专业技术人才匮乏。由于民族地区工作条件相对较差，生活条件、福利待遇等也相对较低，加上受限于行政事业单位编制和财政能力的限制，造成人才进不来、不愿进，进来的人才也留不住的现象。专业技术人才的匮乏，制约着民族地区的经济社会的发展。

二是民族地区财政总量小。由于种种原因，民族地区经济发展较为缓慢，地方财政总量比较小，财政增收乏力，而且税收结构比较单一，地方财政自给率仅为 20% 左右，只能依靠上级财政转移支付维持地方财政经济的正常运行 。 另外，民族地区地方财政受上级国家机关政策性调整影响比较大，而且应对能力比较低，自我调整能力不足。如东方市受国家暂停征收尿素产品增值税政策的影响， 2005 年该市财政收入减少 5812 万元（省财政补助了 1079 万元，实际减少 4733 万元），占该市地方一般预算收入年初预算的 35.25% 。由于上级国家机关没有给予全额补助，直接造成了该市地方财政难以弥补的巨额收支缺口，影响了该市财政的正常运行。

三是农民土地明显不足。 由于历史原因，形成了国营农场拥有较多土地，民族自治地方乡镇农民土地明显不足的状况。如琼中黎族苗族自治县内有 15 个国营农场，拥有全县可耕地面积的 70% ；保亭黎族苗族自治县内有 6 个国营农场，农场人口不到全县人口的三分之一，却拥有全县一半以上的耕地。由于乡镇农民耕地不足，农民发展生产的空间受到限制，特别是实行退耕还林和封山育林后，农民耕地不足现象更为普遍，国营农场与地方乡镇农民土地不均的状况更加突出，土地使用权属问题已成为制约地方乡镇农民脱贫致富的一个主要因素。此外，个体企业或公司与民族地区当地政府签订的土地承包合同中，存在着土地承包时间过长、面积过大、租金过低的现象。如东方市某菜果基地，已开发的土地面积 6 千亩（原为 1 万亩，当地农民已要回 400 百亩自己耕种），待开发土地三万亩，承包时间三十年，租金每亩 45 元。

建议： 一是 加大民族地区各类人才的引进和培养力度，制定鼓励各类专业技术人才到民族地区工作的优惠条件和机制，并在政策和资金上给予大力支持。同时，应该给予民族自治地方一定的人事自主权，为自治地方自主引进各类专业技术人才提供先决条件。

二是 上级国家机关要进一步加大财政转移支付力度，促进民族地区经济建设的发展。省政府应充分利用国家西部政策，争取国家财政部加大对我省民族地区的财政转移支付力度。 我省民族地区经济欠发达，财政总量小，没有中央财政的大力支持，难以自行承受和消化如此多的政策性调整造成的减收，根据《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》第九条第三款 “ 上级人民政府出台的税收减免政策造成民族自治地方财政减收部分，在测算转移支付时作为因素给予照顾 ” 的规定，上级国家机关应对东方市的财政减收补助予以照顾。

三是省政府应加强对国营农场和地方乡镇农村土地情况进行全面调查，提出解决方案，以利于社会的稳定和发展。另外，加强对个体企业或公司承包农村土地的规范化管理，按照《海南省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》，指导民族地区合理安排农村土地承包方式。