海南省人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查《中华人民共和国民族区域自治法》实施情况的报告

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

根据省人大常委会 2002年工作要点和主任会议决定，为推动和促进民族自治地方经济与社会协调发展，今年8月，省人大常委会组成由常委会副主任陈苏厚、王学萍为组长、部分常委会委员及省人大代表为成员的执法检查组，对本届政府任期以来贯彻执行《中华人民共和国民族区域自治法》情况开展执法检查。这次检查的主要对象是省政府及省财政、交通、教育、人事劳动保障、计划、民族宗教事务、林业等7个厅局。检查的重点内容有：一是学习宣传《民族区域自治法》情况；二是以公路建设为重点的基础设施建设情况；三是财政转移支付情况；四是民族教育情况；五是人才资源开发情况；六是生态建设情况。8月16日，检查组在海口听取符桂花副省长代表省政府作的《关于贯彻实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉情况的汇报》及有关职能部门的专题汇报。19日至23日，检查组分成两个小组分别对保亭、五指山、白沙、琼中等民族县市进行实地检查。同时，要求民族地区其他市县和散居少数民族市县以及海口市对《民族区域自治法》、《民族乡工作条例》、《城市民族工作条例》等民族法律法规贯彻实施情况开展自查。

我省是一个多民族的省份，全省共有 38个少数民族成份，人口136万多人，占全省总人口的17.3%，民族地区地域面积1.66万平方公里，约占全省陆地面积的一半。民族地区经济社会发展对全省具有至关重要的影响，关系到全省经济持续协调健康发展和社会安定团结，关系到特区建设事业的兴衰成败。

从检查和自查的情况看，本届政府在任期以来，认真学习宣传和贯彻《民族区域自治法》，为维护和发展平等、团结、互助的社会主义民族关系，促进民族地区经济发展和社会进步做了大量工作，取得一定的成效。

  一、贯彻执行《民族区域自治法》取得的主要成绩

    （一）《民族区域自治法》的学习宣传工作取得阶段性成果。本届政府任期以来，加强对《民族区域自治法》的学习、宣传和贯彻工作，根据不同时期的工作实际，积极向省委报告民族工作情况，在省委的重视和支持下，省委、省政府先后做出了《关于加快发展我省民族教育若干问题的决定》、《关于进一步做好我省民族工作的意见》等一系列重大决策，有力地推动了《民族区域自治法》在我省的贯彻实施，促进民族地区经济和社会各项事业的发展，我省呈现出经济发展、民族团结、社会稳定、人民安康的局面。

新修改的《民族区域自治法》公布实施后，省政府及其职能部门认真组织开展学习宣传活动。举办全省民族工作部门领导干部、省直有关部门负责人、民族地区市县分管民族工作领导等参加的座谈会、培训班，对自治法进行集中学习；把《民族区域自治法》纳入“四五”普法规划；以纪念新修改的自治法颁布一周年活动为契机，在海南电视台、海南日报等新闻媒体上开辟专栏，对我省贯彻《民族区域自治法》取得的成就和民族团结进步事业进行报道；各自治县也开展了多种形式的学习宣传活动。通过广泛发动，精心组织，《民族区域自治法》的学习宣传工作不断深入并取得阶段性的成果。

     （二）基础设施建设初见成效。近年来，民族地区固定资产投资累计完成200多亿元，相继完成凤凰国际机场、环岛高速公路、东方1-1气田、大广坝水电站、八所风能发电站、环岛光缆等一批重大基础设施项目建设和改造工程，为加快民族地区经济发展起到拉动和辐射作用。在公路建设方面，投资近5.4亿元改建、扩建、新建公路212公里，包括陵水至保亭46 公里二级水泥混凝土路面改造工程、海榆中线屯昌至琼中46.6公里二级路面改造工程、总长27公里的西线高速公路邦溪、昌江、八所、九所出口路工程等。从以工代赈资金中安排1亿多元用于陵水、保亭、五指山、琼中四个国定贫困县市的乡村道路、桥梁等建设，共建成乡村道路900余公里、大小桥涵600余座。在水利、农村电网改造、通讯建设方面，累计完成投资近15亿元。完成陵水田仔水库、小南平水库、白沙坡生水库、乐东长茅水库、昌江石碌水库、琼中百花岭水库的加固和配套工程；新建和改造变电站45座，线路7800多公里，农村电价由原来的平均每度1.5元降到每度0.8元以下；民族地区通讯全部实现电话交换程控化、长途传输数字化，通信网络的技术层次和通信手段实现了与全省的同步发展。

（三）加大财政转移支付力度，促进民族地区经济和社会各项事业稳步发展。 1998年以来，省政府在财力并不宽裕的情况下，采取向民族地区适度倾斜政策，逐步加大对民族地区的财政转移支付力度。截止2001年，省财政先后对民族地区安排转移支付资金7.86亿元，支持民族地区发展专项资金8.13亿元，支持民族不发达地区资金4.96亿元，促进和扶持了民族地区经济和社会各项事业稳步发展。

（四）少数民族干部和专业技术人才队伍不断壮大。 1998年以来，省政府制定了《海南省培养选拔少数民族干部工作规划》等一系列政策，对民族地区划出专项指标、从高校毕业生中择优选派、在机构改革定岗时适当照顾少数民族干部、加强专业技术和实用人才的培训等措施，促进少数民族干部和技术人才的不断成长。至2001年底，全省少数民族干部总数11550人，占全省干部总数的6.1%,专业技术人员15912人,占全省专业技术人员总数的10.4%。

（五）民族教育事业得到较快发展。我省不断深化民族地区教育体制改革，民族地区基础教育、职业教育和高等教育得到较快发展。据教育部门统计，民族地区中小学网点覆盖率达 99%以上，适龄儿童入学率、初中阶段毛入学率分别为99.5%和97.06%,达到国家关于基本普及九年义务教育的要求。我省民族地区现有小学1308所,在校学生32.4万人,其中少数民族在校学生16.3万人；普通中学207所(其中民族中学13所)，在校学生14.1万人,其中少数民族在校学生6.32万人；职业中学14所,在校学生5596人。1993年创办的以招收少数民族学生和服务民族地区为主的琼州大学，经过近十年的不懈努力，教育规模不断扩大、教育质量不断提高，为民族地区培养各类人才近万人。民族地区已初步形成基础教育、职业教育、高等教育相互衔接、协调发展的民族教育体系。

（六）生态建设取得突出成绩。民族地区是我省热带天然林资源主要集中分布区域，是全省主要江河的发源地，也是国家生态功能保护区建设试点地区，保护好民族地区的生态环境，对促进我省实施可持续发展战略意义重大。民族地区以封山育林和退耕还林为重点的生态建设工程，经过多年的不懈努力，森林面积得到不断恢复和发展，覆盖率逐年提高。目前，民族地区共有森林面积 1557万亩，占全省森林总面积的58.8%，其中天然林826万亩，占全省天然林总面积的84%。琼中、白沙、五指山等县市的森林覆盖率达70%以上。

（七）经济建设持续发展，群众生活逐步改善。据统计， 2001年，民族地区实现国内生产总值（不含农垦,下同）110多亿元，比1997年的44.3亿元增长248.6%；财政收入7.52亿元，比1997年的2.33亿元增长322.7%；农民人均收入2239元，比1997年的1269元增长176.4%；农村贫困人口从1997年的12.3万人减少到现在的7.3万人，农村贫困人口比例下降到1.5%，温饱问题基本解决。为改善民族地区居住和生活条件，省政府认真抓好民族地区茅草房改造和改水改厕工作，至今已有16.7万户、86万少数民族群众告别茅草房，住进砖瓦房或平顶房，群众居住和生活条件得到较好改善。

二、贯彻实施《民族区域自治法》中存在的主要问题

（一）《民族区域自治法》的学习宣传有待进一步加强。《民族区域自治法》是党和国家民族政策的法律化，是我们作好民族工作的法律保障。检查中发现，部分领导干部对民族区域自治制度的重要性和必要性认识不足，对自治法的宣传学习缺乏自觉性和主动性。片面地认为宣传学习自治法是民族自治地方的事，少数民族的事，民族工作部门的事。新修改的自治法公布后，在省政府职能部门中，尚有部分单位没有认真组织学习，干部群众的民族意识淡薄，民族政策淡化。在民族自治地方虽然开展了多种形式的学习宣传活动，但发展也不平衡，有的自治县班子成员至今还没有专门组织学习，有的自治县只当作一项临时工作任务，热热闹闹宣传一阵子后就冷落下来，有的甚至走形式，出现会散、人走、事过的现象。

（二）基础设施建设仍然滞后，不能适应民族地区经济和社会发展的要求。这次执法检查组侧重于对以公路建设为重点的基础设施建设进行检查。从检查的情况来看，民族地区的公路建设虽然已基本解决了群众行路难的问题，但公路建设落后状况仍然严重制约着民族地区的快速发展。（ 1）道路等级低，沙土路面多。民族地区现有省级道路约780公里、县级道路约840公里，基本形成民族地区公路网络骨架。但这些道路等级低，沙土路面多，90%以上属3级以下等级，有的甚至为等外公路。（2）养护经费紧缺，管理水平低下。我省地方道路养护管理经费主要从省统一征收的燃油附加费中下拨，由于民族地区地方道路里程长，管理费用高，造成养护经费十分紧缺，加上地方道路养护体制不健全，民族地区道路管理水平很低，大部分道路路况不尽人意，严重地影响了公路效益的发挥。（3）乡村道路坡陡路窄，通车不畅。乡村道路占整个民族地区公路的比重很大，连接着广大农村和千家万户。目前，民族地区每个市县都还有少量的村委会没有通公路，已经建成的乡村道路，大部分路段都是坡陡路窄，坑洼不平，更没有专门的养护，许多路段晴天可以通车，雨天就很难正常通行，直接影响到当地农村群众的生产生活。

（三）民族地区教育现状与经济、社会发展要求远不相适应。随着经济、社会的发展，各类人才和高素质劳动者的需求与教育的关系越来越密切，民族地区教育落后的现状越来越显现出来。

1、民族地区教育投入严重不足，政府不能依法确保对教育投入的“三个增长”。按照《教育法》的规定：“国家用于义务教育的财政拨款的增长比例，应当高于财政经常性收入的增长比例”。这一规定，从省级财政到市县级财政的教育投入都得不到落实。民族地区地方财政对教育的投入更少，1999年，民族地区9个市县地方财政收入比上年增长3.7%，但财政对教育的投入却比上年减少11.4%。不仅如此，有的地方还挤占教育专款，如自1997年以来，上级有关部门共戴帽给白沙七坊中学下拨各类专款93万元，至今实际到位才25万元。

根据国务院《关于基础教育改革与发展的决定》的规定：“农村中小学公用经费从收取的杂费中开支，不足部分由县乡两级政府予以安排”。由于民族地区财政困难，绝大部分县乡两级财政没有将中小学公用经费列入预算，农村中小学校基本上靠收取杂费来维持运转。民族地区大部分是贫困地区，学生欠费严重，据统计，乐东、昌江、陵水、白沙、琼中等自治县的农村中小学上学期欠费就占应收费总额的 30%以上。尤其是实行“一费制”后的贫困乡镇学校，公用经费减少，不足部分当地政府又未能按规定予以安排，造成学校公用经费紧缺，难于维持正常运转。

2、少数民族学生初中阶段辍学率高，高中阶段就读人数锐减。检查中发现，民族地区乡村学校学生辍学率远远高于国家要求的控制标准，有的在10%以上，尤其初中阶段更为突出，在这些辍学的学生中，少数民族学生占绝大多数。三亚市2001年统计，全市初中阶段辍学的学生1386人，其中少数民族学生就达1196人，占86.3%，高中阶段辍学的学生49人，其中少数民族学生就达47人，占96%。民族地区高中阶段在校生急剧减少的现象十分普遍， 2001年，民族地区高中在校的少数民族学生仅4000余人，而且年级越高人数越少。以白沙七坊中学为例：高一年级1个班40人，高二年级1个班27人，高三年级1个班18人。三亚市有苗族人口近4千人，但自1999年以来没有一个高中毕业生。造成学生辍学和高中阶段就读难的主要原因：一是学生家庭经济困难，承担不起教育费用。二是学校办学条件差，教学质量低，缺乏对学生的吸引力。三是国家高校招生和分配体制的改革，民族地区考生特别是少数民族考生考取大学难、就读难、毕业后就业更难，从而在一部分群众中引发新的读书无用论思想。

3、教师队伍整体素质不高。民族地区农村中小学教师不少是通过学历补偿教育实现学历达标的，实际水平与文凭不相称的情况大量存在。再由于长期任教山区和经费紧缺得不到必要的培训，知识更新缓慢，教学办法不多，难于适应教学的要求。教师队伍整体素质不高，影响了教学质量的提高。

4、办学条件仍较落后。民族地区乡村学校教室基本实现了钢筋水泥结构建筑，但教学仪器设备等仍很落后。教学仪器、实验器材等陈旧简陋，图书资料严重不足，绝大多数学校没有电教室，无法开设多媒体教学，很难向学生传授更多更新的知识。教师、学生宿舍紧缺，不少学校没有学生宿舍、食堂、厕所等基本设施。学校危房率偏高，保亭全县共有校舍11.5万平方米，危房面积达1.63万平方米，占校舍总面积的14.1%，其中D级危房6470多平方米。

     （四）少数民族干部总量不足，各类人才缺乏。我省现有少数民族干部11550人，只占全省干部总数的6.1%,与其人口比例相差甚远。特别是实行统一招考录用公务员的人事制度改革以来，少数民族进入干部队伍的人员日益减少,少数民族干部队伍面临后继乏人的问题。据省人事劳动部门统计，我省自1996年开始统一招录公务员以来，全省共录用公务员1147人，其中少数民族人员只有35人，仅占3%。2000年全省共录用公务员139人，少数民族人员只有2人，仅占1.4%。

我省现有少数民族各类专业技术人员 15912人，占全省各类专业技术人员的10.4%，其中科技、管理人员为9855人，占全省的5.8%。这些专业技术人员中有高级职称37人，仅占全省的0.4%。民族地区共有科技、管理人才总量为21400多人，仅占全省的13%。据省人事劳动部门统计，民族地区各市县平均的科技人才为1095人，大大低于全省每市县平均科技人才8924人的水平。民族地区一方面是人才短缺，另一方面由于体制等原因，本地许多大中专毕业生却无法安置，出现人才资源闲置和浪费现象。据了解，白沙现有613名、琼中现有400名、乐东现有346名各类大中专毕业生找不到就业岗位。

（五）地方财政困难，农民增收缓慢。近些年来，民族地区的经济虽然有了较大的发展，但由于基础薄弱，经济总量小，税源贫乏，地方财政十分困难，地方财政自给率很低。以这次执法检查组所到的四个县市为例， 2001年，白沙财政总支出9300万元，地方财政收入3438万元，地方财政收入占总支出的37%；琼中财政总支出13648万元，地方财政收入4668万元，地方财政收入占总支出的34.2%；保亭财政总支出11423万元,地方财政收入3253万元, 地方财政收入占总支出的28.5%；五指山财政总支出11586万元,地方财政收入3270万元, 地方财政收入占总支出的28.2%。地方财政困难给当地的经济建设和社会发展带来诸多的问题和矛盾。一是工资待遇低，干部职工难于安心山区工作。民族地区大部分县市工资标准只能按1996年国家工资标准来发放，省规定的70%的浮动标准无力兑现，形成在民族地区工作条件艰苦待遇却大大低于其它地区现象，极大地影响当地广大干部职工的情绪，更不利于留住人才和吸引人才。二是基础设施建设的配套资金无法落实，使一些基础设施建设项目难于实施。如白沙可程渠道加固工程，因地方30万元配套资金难于落实，成了“半拉子”工程。三是政府债务沉重，财政风险逐渐显现。据财政部门统计，至2001年止，民族地区政府债务达14.9亿元，其中直接显性债务7.6亿多元，有显性债务7.3亿元。五指山政府债务累计14181万元，乐东政府债务累计12976万元，白沙政府债务累计8432万元。这些债务给当地财政带来沉重的负担。四是挤占各项专款现象较为突出。为了保证工资的发放和维持机关的正常运转，民族地区县市挤占各类专款的现象很普遍。如白沙历年挤占的各类专 款累计达2500多万元；琼中历年挤占支农专款累计达2300多万 元。

民族地区农村大部分是贫困地区，产业结构单一，生产条件差，技术水平低，农民增收缓慢，还有部分农民没有脱贫，部分已经基本解决温饱的农民也多处于“丰年越温，灾年返贫”的境地。从农民人均收入来看， 2001年，保亭1380元、琼中1700元、白沙1868元、五指山1895元，远远低于全省人均收入2993元的水平。

（六）毁林开荒时有发生，退耕还林资金投入严重不足。民族地区有些地方和单位天然林保护意识不强，毁林开荒时有发生。据白沙林业部门反映，仅 2001年，全县在元门、打安等乡镇和牙叉、金波农场等地区发生毁林开荒事件达21起。由于种种原因，2002年国家才将我省列入全国退耕还林省份。此前，民族地区安排退耕还林面积23.7万亩，安排经费2200多万元，平均每亩不足80元，严重地影响了民族地区保护森林资源的积极性，也直接影响民族地区少数民族群众的经济收入和生活水平。

三、意见和建议

由于历史、地理和生产力发展水平等原因，民族地区社会经济总体发展水平比较落后，存在着种种亟待解决的问题和矛盾，这些问题和矛盾，有些是历史留下的，有些是发展过程中出现的。全面贯彻落实《民族区域自治法》，推动民族地区快速发展，逐步实现我省区域经济的稳定、持续、健康发展，是我省民族工作面临的重要任务，只有加快民族地区的发展，才能从根本上解决民族地区存在的各种问题和矛盾。检查组在充分分析和研究我省贯彻《民族区域自治法》所取得的成绩和存在的问题的基础上，提出以下几点意见和建议。

（一）继续深入宣传学习《民族区域自治法》，推进《民族区域自治法》在我省的全面贯彻落实。民族区域自治制度是我国的一项基本政治制度，《民族区域自治法》是实施这一基本政治制度的基本法律。我省是一个多民族的省份，民族工作是我省全局工作重点之一，全面贯彻落实《民族区域自治法》是做好我省民族工作的根本要求，必须继续深入、持之以恒地开展民族政策、民族知识和民族法律的学习宣传，使广大干部群众树立起正确的马克思主义民族观，提高对民族工作重要性的认识，特别是各级领导干部要从国家统一，民族团结，社会稳定，边防巩固，建设成功的政治高度认识民族工作的重要性，从而自觉履行法定职责，贯彻落实好《民族区域自治法》。

在加强对《民族区域自治法》的宣传学习的同时，依照新修改的《民族区域自治法》精神，加快对《海南省实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉的若干规定》的修订工作，这是《民族区域自治法》的规定要求，也是我省贯彻落实《民族区域自治法》具体的重要的举措。

（二）加大对民族地区的政策倾斜，扶持民族地区快速发展。民族地区发展的快慢直接关系到我省的发展水平，没有民族地区的快速发展，就没有全省的快速发展，没有民族地区的繁荣，就难于实现全省的繁荣。要按照“扶持中间”的区域经济布局要求，促进我省区域经济的协调发展。（ 1）结合民族地区产业结构调整的实际，以资金和其它相关政策作为引导，帮助民族地区加快工业项目和其它建设项目的引进，培植和壮大税源，增强民族地区自我发展的能力。（2）根据我省财政增长状况，加大对民族地区财政转移支付力度，保证民族地区切实落实“三个确保”。（3）积极主动地向中央争取把我省民族地区作为一个整体享受国家西部开发相关政策和列入中央对民族地区财政转移支付的范围，以促进民族地区的快速发展。（4）继续加大扶贫力度。在加快民族地区产业结构调整，大力发展高效农业的同时，扶持民族地区农村改良和发展胶、林、果、牧、药等传统产业。健全产供销体系，发展农产品加工业，提高农产品附加值，增加农民收入。

（三）把教育摆在优先发展的战略地位，切实解决民族地区教育存在的实际问题。教育是民族地区发展的源动力，省政府要把民族教育摆在民族地区优先发展的战略地位，帮助民族地区解决教育中存在的困难和问题。（ 1）要依法保证教育经费的投入，解决民族地区中小学校危房改造、教学设备落后、公用经费不足等问题。（2）巩固和提高民族地区“两基”成果，依法保障适龄儿童、少年入学就读，采取切实措施降低义务教育阶段辍学率。（3）按照国家要求，扶持民族地区职业教育的发展，办好骨干职业学校，为当地经济发展培养留得住、用得上的实用人才。（4）加大民族地区师资培训力度，不断提高民族地区教师队伍整体素质，提高民族地区教育质量。（5）开展对民族教育的对口支援，使民族地区学校在资金、设备、师资、教学经验等方面得到帮助。（6）进一步办好海南中学民族班和国兴中学。国兴中学要办成以招收我省少数民族学生为主的省级重点学校。

（四）大力培养和使用少数民族干部，积极培养和引进各类专业技术人才。《民族区域自治法》第七十条明确规定：“上级国家机关帮助民族自治地方从当民族中大量培养各级干部、各种专业人才和技术工人。”造就一支政治过硬、数量相当、结构合理的民族干部队伍，是实现少数民族自己当家作主的重要体现。针对我省少数民族干部队伍后继乏人的现状，要采取措施加于解决。（ 1）要制定培养和使用少数民族干部的发展规划，并切实贯彻执行。（2）要拓宽少数民族人员进入干部队伍的渠道。可以从大学毕业生中选派表现突出的少数民族生到基层锻炼，以后过度到公务员系列中来；招考公务员和国家各级机关工作人员时，对少数民族人员适当放宽条件，并划出专门指标由少数民族人员公平竞争，择优录用。（3）要尽可能的安排少数民族干部到经济管理等部门任职，让他们到重要岗位上挑重担、受锻炼；要有目的的安排少数民族干部到中央国家机关以及经济发达地区挂职锻炼，不断提高民族干部的素质；实行干部异地交流时，要适当地安排民族地区的少数民族干部与其它地区干部的交流，以拓展民族地区干部的视野，在实践中不断增长才干。

要把培养本地人才和积极引进急需人才有机结合起来，通过创办职业学校等手段，大力培养高素质的劳动者。同时，制定包括对口支援、提高工资福利待遇、科技人员科研经费资助和人才来去自由等优惠政策，鼓励和吸引各类科技、管理人才到民族地区参加各项建设事业，加快民族地区的发展。

（五）加快民族地区道路改造建设步伐，抓好民族地区乡村道路建设。民族地区基础设施建设滞后，一直是阻碍民族地区加快发展的“瓶颈”问题。省政府要加快民族地区省道改造建设步伐，特别是在加快海榆中线琼中至五指山段改造的同时，要尽快实施白沙牙叉至邦溪公路的改造工程，以改善白沙与西线高速公路的连接。

省政府要从以工代赈资金中适当向民族地区倾斜安排，增加对民族地区乡村道路建设投入，帮助民族地区解决好乡村道路建设和养护问题，促进当地农村经济的发展。

（六）建立森林生态效益补偿机制，维护民族地区的合法权益，保护好我省的生态环境。民族地区是我省的天然林重点保护地区，为我省的优良生态环境做出突出的贡献。根据《民族区域自治法》第六十六条关于“民族自治地方为国家的生态平衡、环境保护做出贡献的，国家给予一定的利益补偿”的规定，以及《国家公益林认定暂行办法》的相关规定，省政府应当建立森林生态效益补偿机制，对民族地区给予适当的利益补偿，使民族地区得到应有的回报，以充分调动民族地区保护森林资源的积极性。