关于《海南省沿海防护林保护管理规定（草案）》的说明

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

我受省政府委托，现就《海南省沿海防护林保护管理规定（草案）》（以下简称《草案》）作如下说明：

2006 年 6 月至 7 月，省人大常委会组织开展了《森林法》执法检查暨 2006 年海南沿海防护林环保世纪行活动。 7 月 28 日 省人大常委会执法检查组向省政府反馈了执法检查情况，指出了我省沿海防护林存在的问题，提出了具体整改意见。对此，省政府高度重视，多次召开会议进行研究部署。其中把加快沿海防护林立法作为省政府抓海防林建设的一项重要工作内容。罗保铭省长多次听取沿海防护林立法工作进展情况的汇报并作出指示：制定保护沿海防护林的地方性法规要在省政府 180 号令基础上，对保护沿海防护林作出更科学、更实事求是地表述，目的是建设、管理、保护好海岸线，遏制乱砍乱挖等破坏沿海防护林的行为，同时科学规划海岸线，高水平建设海岸线；要正确处理好保护与开发的关系，保证政府既能管的住，又能可持续利用，达到保护与开发的有机统一。

我省是岛屿省份，地处热带地区，海岸线长 1528 公里 ，易受台风等自然灾害的危害。沿海防护林作为沿海地区的第一道屏障，对保护生态环境，扼制土地荒漠化，抵御台风袭击起到了极其重要的作用。但由于近年来相关法律法规不健全，执法不严格，致使沿海防护林遭受严重破坏。因此，加强对沿海防护林的立法显得非常重要。为更有效地保护和管理好我省的沿海防护林， 2004 年省政府制定了《海南省沿海防护林保护管理办法》（省政府第 180 号令），使沿海防护林有法可依，有章可循，沿海防护林保护管理得到了切实加强。但该《办法》在实施过程中，逐渐暴露出许多问题，有些规定已不能适应新形势发展和高标准建设海防林的要求，需要进一步补充完善。为了加大管理力度，加强法规的可操作性，制定《海南省沿海防护林保护管理规定》，即将现《海南省沿海防护林管理办法》政府规章上升为省人大立法的地方性法规，非常必要。

根据 2007 年立法计划，省林业局成立了起草小组，会同省法制办有关人员深入沿海市县进行大量的调研。在此基础上，根据国家有关法律法规，借鉴其他沿海省份立法经验，结合我省实际，在现行《海南省沿海防护林保护管理办法》的基础上起草了《草案》送审稿，报送省政府法制办审查。省法制办征求了省财政厅、国土环境资源厅等厅局和海口、三亚等 12 个沿海市县的意见，会同我局再次深入有关沿海市县进行调研，对送审稿进行认真的调研和审查，形成《草案（审查稿）》报省政府审议。省政府分别在第 120 次和 125 次常务会议上进行了审议，在 8 月 27 日 的第 125 次常务会议上审议通过该《草案》。现将《草案》的主要问题说明如下：

一、关于沿海防护林目标管理责任制和生态效益补偿机制问 题

沿海防护林的保护建设，是各级政府和林业主管部门的职责。为了明确责任，加强管理，各级人民政府之间、主管部门与管理对象之间签订多层次的目标管理责任制是非常必要的。因此，《草案》第五条规定 “ 沿海防护林的建设和保护实行目标管理责任制度 ” 。

同时，沿海防护林属生态公益林，其主要功能是提供生态效益，沿海防护林的采伐受到了严格的控制。为了保护林地所有者和使用者的利益，根据《森林法》、《中共中央 国务院关于加快林业发展的决定》（中发〔 2003 〕 9 号）等有关规定，应当建立生态效益补偿机制。因此，《草案》第五条规定对沿海防护林实行生态效益补偿制度。

由于目标管理责任制涉及目标任务、定期考核方式、行政问责等多方面内容；生态效益补偿机制同样涉及补偿标准、经费来源、计算方法等问题，《草案》规定具体办法由省政府应另行制定。

二、关于沿海防护林的管护问题

目前，我省沿海防护林遭到严重破坏的主要原因是管护不到位，特别是集体所有的土地上种植的防护林，由于缺乏相应的利益保障，致使管理缺位，破坏严重。因此，对沿海防护林的管护机制进行规范，明确管护责任十分必要。由于沿海防护林主要体现社会效益，其管护责任应主要由政府承担，所以《草案》第十九条规定沿海防护林的管护实行护林专管员制度，具体办法由省人民政府制定。

三、关于沿海防护林的规划问题

要加强沿海防护林的建设和管理，规划必须先行。《草案》第十四条对沿海防护林带作出明确划定，以此作为规划的基本要求。即土地利用总体规划确定为林地的，按照下列规定划定沿海防护林带：（一）在沙岸地段，从平均大潮高潮线起向陆地延伸 200 米 ；（二）在泥岸地段，从平均大潮高潮线起向陆地延伸 100 米 ；（三）在岩岸地段，为临海第一座山山脊的临海坡面。为保证规划的可操作性，《草案》第十二条第二款规定编制沿海防护林总体规划应当符合本省土地利用总体规划和城乡建设总体规划，并与旅游、交通等规划及相邻海域的海洋功能区划相衔接。

四、关于沿海防护林保护与沿海开发建设的关系

为了协调好沿海防护林保护与沿海开发建设的关系，《草案》第十二条、第十四条作了具体明确规定：一、明确沿海防护林带的划定是在土地利用总体规划中确定为林地的前提下进行，即建设用地不属于本《草案》规范的范围；二、经国务院和省人民政府批准的各类规划中已经确定的土地用途，按照规划的规定执行，即这些规划确定的土地不纳入沿海防护林带进行规划；三、沿海防护林总体规划不得擅自变更；确需变更的，应当经省人民政府批准，即省政府可以通过调整土地利用总体规划和沿海防护林总体规划来调整沿海防护林带内的土地，以协调保护与开发的关系。

五、关于对破坏沿海防护林行为的处置措施

由于历史原因和监管不力等因素，我省部分地区的毁林挖塘、采矿、种植等破坏沿海防护林的情况较为突出。为此，《草案》第二十条、第二十一条、第二十三条及第二十四条对这些严重破坏沿海防护林的行为，有针对性地规定了明确的处置措施：一是经批准建设的挖塘养殖项目应当逐步退塘还林，未经批准建设的挖塘养殖项目，由沿海市、县、自治县人民政府予以取缔并实施退塘还林；二是在沿海防护林带内从事采矿、采石、采砂、采土的，由沿海市、县、自治县人民政府予以取缔，由有关部门依法处罚；三是非基本农田逐步退耕还林；四是针对西部沿海个别市县建坟、修坟占用防护林地、毁坏林木的现象突出的情况，规定防护林内已建的坟墓限期迁出或者深埋，逾期不迁出或者深埋的，由沿海市、县、自治县人民政府强制深埋的措施。因退塘还林、退耕还林涉及面广，问题较为复杂，《草案》规定由省政府另行制定办法。

对在沿海防护林带内的建 ( 构 ) 筑物，《草案》第二十二条第一款规定在沿海防护林带内禁止新建或者扩建建 ( 构 ) 筑物，此规定与该条第二款结合，明确在沿海防护林带范围内的建 ( 构 ) 筑物，以前擅自建设的应限期拆除；经批准建设的，目前只能维持现状，不允许新建或者扩建。在沿海防护林带范围内经批准建设的建 ( 构 ) 筑物的改建，应依法办理相应的报建审批手续。这样规定既体现对海防林的严格保护，又避免了实践中难于操作的问题。

六、严格限制沿海防护林的采伐

对于作为生态公益林的沿海防护林，其采伐方式、采伐强度都应受到严格的限制，根据《中华人民共和国森林法实施条例》第三十一条规定，防护林只能进行抚育或者更新性质的采伐。因此，《草案》第二十八条规定沿海防护林只能进行抚育或者更新性质的采伐。由于省政府 180 号令关于更新采伐沿海防护林的规定中有的条款，如 “ 实行隔带采伐，每条采伐带最大宽度不得超过 50 米 ” 等，经过几年的实践证明，在工作中难于操作，《草案》第二十八条对此也作了较大的修改，既严格了采伐条件，也体现限制采伐的原则，有利于提高林农种植沿海防护林的积极性，有利于提高海防林建设的质量。