关于《海口市城市规划条例》议案的起草说明

主任、各位副主任、各位委员：

    《海口市城市规划条例（草案）》业经一九九三年十二月六日召开的海口市十一届人大常委会第三次会议审议通过，并上报了省人大常委会。现在，我受海口市人大常委会的委托，就提请审议的《条例》议案的有关问题作如下说明。

    一、制定《条例》的必要性和紧迫性

    海口市作为我国最大特区省会城市，特区的各项政策为其开发建设注入了极大的活力。自建省以来，与原有基础相比较，海口市城市建设工作量之大，城市发展速度之快，在全国省会城市中都是少见的。但是，由于原有基础比较差，海口市的城市规划工作面对市场机制下异常活跃而多样的开发建设活动，显得很不相适应，在很大程度上仍然凭依经验和行政手段进行城市规划管理，缺乏一定的规模性和严肃性，管理工作的透明度也不高。虽然市人民政府于 1986年已制定颁布了《海口市城市建设管理规定》等行政规章，起到了一定的规范作用，但是由于行政规章的法律约束力有限，仍未从根本上改变城市规划工作的被动局面，导致在城市建设与发展的同时也遗留不少急待解决的问题。

    《城市规划法》颁布实施后，国务院又于 1990年9月正式批复了海口市城市总体规划，标志着海口市城市规划工作进入了一个新的发展时期；接着，市人民政府于1991年6月组建了市城市规划局，从组织上保证城市规划工作得以切实加强，使海口市的城市规划逐步走上科学化和法制化的轨道。但是，由于国家法律适用面广，比较原则，而海口市目前还没有一个针对性和可操作性强的地方性法规来对城市规划进行操作和管理，在城市现有建成区范围内违法建设活动相当频繁，实施国务院批复的城市总体规划还有很大难度。因此，尽快按照国家有关法律的规定，依据海口市的实际情况，制定一部法律约束力和可操作性都比较强的地方性法规，从而使海口市的城市规划工作逐步纳入法制化、规范化、程序化的轨道，为海口市城市开发建设提供一个良好有序的投资环境，已经成为当前海口市城市规划工作的当务之急。为此，海口市规划局从1991年9月开始组织力量，在建设部城市规划司和省建设厅的直接指导下开始起草《海口市城市规划条例》。在这个《条例》正式提交批准颁布前，一九九二年十二月三十一日，市政府先颁布施行《海口市城市规划管理规定》，以行政规章的形式应用于实际工作，对城市规划管理工作进行探索。经过近一年《规划管理规定》的施行。积累了一定的城市规划管理经验。在此基础上，广泛征求多方面的意见，铎《海口市城市规划条例》多次进行修改，形成了目前的《条例》议案。

    二、起草《条例》的法律依据

    《条例》的起草，主要依据《中华人民共和国城市规划法，以及《中华人民共和国环境保护法》和《中华人民共和国土地管理法》。

    在《条例》中，我们依据《城市规划法》，认真研究了海口市原有的有关规章，将经过实践检验，对行之有效的一些规定与制度以地方法规的形式确定下来。《城市规划法》中《法律责任》一章规定得比较原则，为了便于具体操作，在《条例》中《法律责任》一章针对海口市的具体情况，根据《规划法》的原则对于违法行为的定性、处罚的定量与执行等作了比较明确的规定。

    《条例》第四章《城市开发建设规划管理原则》和第五章《城市用地的规划管理》充分注意了与《土地管理法》和《环境保护法》的相互衔接和协调的关系。

    三、《条例》几个主要问题的说明

    1、关于城市规划区范围内的统一规划问题。

    国务院对海口市城市商品化规划的批复中明确规定海口市的城市规划范围为 1127平方公里，并要求据此调整海口的行政区划。由于各种因素的限制，目前城市规划区范围内仍存在多头审批情况，要依靠省政府进行协调。在《条例》起草过程中，考虑到国务院的批复具有行政法规性质，地方法规不能违背，所以海口市城市规划区的定义，我们认为应“是指经国务院批复的海口市城市总体规划确定的城市规划区范围”。从长远发展看，为了确保城市开发建设的协调有序，经国务院批复的城市规划区范围应采取必要的行政措施，实行统一的规划管理。

    2、关于《条例》的适用范围问题。

    海口市作为省会城市，省级党政政机关多，军事机关也不少，还有一大批已经形成的和正在建设的各类开发区。这是我们海口市的一大特点。根据《城市规划法》及国务院有关文件的要求和中央领导同志的批示精神，我们确定驻市一切单位和个人都有遵守城市规划，服从规划管理的义务，因此，我们在《条例》总则中，规定凡在城市规划区内使用土地和进行建设的一切单位都必须服从城市规划管理。

    3、关于城市开发建设规划管理原则问题。

    海口市城市发展由于特区政策的特殊条件，是以综合开发建设为主的，这一点与内地城市有所不同，所以有必要结合海口市的实际情况，制定城市开发建设规划管理原则，这对于促使城市开发建设的规范化，避免出现新的后遗症是十分必要的。

    4、关于城市用地规划管理问题。

    由于特区的特殊政策，海口市城市土地的市场机制全国省会城市中是最发达的。针对海口市城市土地市场的现状，依照《土地管理法》、《国有土地出让和转让暂行条例》、《外商投资开发经营成片土地管理暂行办法》等有关法律法规，《条例》对城市国有土地使用权出让、转让、合作以及外商投资开发土地和取得土地使用权后的规划管理原则和相应的法律责任都作出了比较明确的规定。同时也充分考虑了与土地管理职能的衔接问题。

    5、关于规划管理审批程序问题。

    《条例》中的建设用地规划管理审批程序，规定必须在取得建设用地规划许可证后方可办理土地使用手续，在取得土地使用证后方可申请建设。建设用地规划许可证是从规划上许可使用土地的法律证件，也是办理土地使用手续的法律依据；《条例》确定的程序，一是为切实保证只有在取得土地使用权的前提下才可以申请建设活动；二是为了避免出现在取得建设用地规划许可证后即进行土地交易的非法活动，从而防止某些单位或者个人钻职能部门衔接过程的空子，给城市土地管理工作造成混乱。

    《条例》在建设工程审批程序中规定了先核发建设工程规划临时许可证，在建设单位施工至 ±0. 00时，经验线后再换发建设工程规划许可证。这样做是为了防止某些单位或者个人擅自改变放线定位的位置进行施工，待监查发现进行处罚时已可能对国家或者个人造成较大的经济损失，也给城市规划工人工作造成影响。

    6、关于规划管理权限问题。

    规划管理权力必须集中，特别是规划的编制、审批权必须集中在市政府规划行政主管部门。但是，规划施行的管理、监督工作，必须重视发挥各级政府和各有关部门的积极性。为了更好地配合市规划行政主管部门加强对规划的管理工作，我们在总则中对区、乡政府规划建设管理部门的职责也做了相应规定。

    7、关于法律责任。

    在《条例》的《法律责任》一章，我们力求作到比较明确，以真正达到能依法处罚的目的。《条例》对于法律责任的确定，主要考虑二点；一是与土地管理行政处罚职能的协调，即凡属违法用地的，市规划局的行政处罚仅限于法律许可范围之内；二是对于违法建设活动的定性，即明确规定了属于“严重影响城市规划 ”的十一种行为。

    8、关于对规划部门和政策的约束。

    城市规划工作是一项政府职能，要坚决依法行政，法规不仅规范有关单位与公民的行为，同时也应对政府及其主管部门有约束性规定。《条例》从三方面作出了规定：一是市人民政府有责任将批准的城市规划向社会公布，接受公众对其实施情况的监督；二是市规划局有责任制定具体的工作办法和审批周期并向社会公布，以增加规划审批管理工作的透明度。此外，还有责任制定有效和公开的受理制度；三是规定规划工作人员违法的，应给予行政处分或者追究刑事责任。这些规定有利政府及其主管部门严格依法行政，避免规划管理工作的随意性，同时也体现了法律面前人人平等的原则。

    9、关于法规的配套规章。

    城市规划工作是一项系统工程，为保证《条例》的实施，《条例》中明确规定，应当制定城市用地规划管理、城市建设工程规划管理的审批工作办法和审批周期；城市规划实施监查工作办法和行政处罚程序；城市用地与建设工程审批的技术规定；市政设施管线敷设技术规定；规划设计市场管理办法；城市测绘与勘察管理办法等配套的实施细则，用以具体规范海口市的城市规划管理工作。  

    以上说明请予审议。