关于《海南省国土综合规划》(草案)的说明

主任、各位副主任、秘书长、各位委员 :

我受省人民政府的委托 ,现就《海南省国土综合规划》（草案）作如下说明:

一、编制海南省国土综合规划的指导思想

国土规划是一项具有战略性、基础性和综合性的规划 ,是制定中长期社会经济发展规划和各专项规划以及城市发展建设规划的基础和主要依据,它对于国土资源的合理配置及综合开发整治、生产力的合理布局、产业的协调发展,对于促进生态环境良性循环,提高经济、社会和资源的综合效益,对于海南实施可持续发展战略,具有极为重要的作用。国土规划属长远性规划,它主要解决宏观战略问题,通过有计划的开发,合理的利用,有效的治理和妥善的保护,处理好生产活动与资源、环境之间的关系,取得最好的经济、社会、生态效益.它的侧重点是生产力的空间布局,时间要求上具有一定的弹性。因此,它所确定的地区经济发展方向、重大建设项目和各项建设的空问布局等,要通过国民经济中长期计划和年度计划来具体落实。国土规划是一项基础性规划,特别强调注重定量分析,要求对国土资源和开发建设的现状、方向和重点进行翔实的数据分析。因此,它具有较强的可操作性,为编制国民经济和社会发展计划在资源条件、产业布局、环境保护等方面提供了依据,对规划地区内重点建设项目及其合理布局提供宏观技术经济论证,为编制和修定城市总体规划和有关行业规划与专题规划提出了原则方向。我省国民经济和社会发展"九五"计划和2010年远景目标纲要,就是在国土规划的基础上制定出来的。

根据国土规划的特点、作用和任务 ,在编制规划过程中,我们始终坚持以邓小平同志建设有中国特色的社会主义理论为指导,确定了"解放思想,实事求是,借鉴先进,突出特色"的指导思想。海南编制国土规划起步较晚,时间紧,为此我们虚心学习和借鉴其他省、市和地区的先进经验以及我省已有的规划成果,特别是中日合作完成的《海南岛综合开发规划》等材料,使我们的规划能在高起点上起步,并少走了许多弯路。同时,在规划内容上,我们特别注意突出海南的地区特色,在特区经济、海岛经济、海洋经济和热带经济上作好文章。

二、国土规划编制的过程

国家计委从 80年代中期开始部署全国各地区编制国土规划,但由于种种原因,海南的国土规划编制工作一直没能正常进行。1993年初,新一届省委、省政府领导班子上任后,对规划工作十分重视。同年3月,省委书记、省长阮崇武同志在京参加人大会议期间,亲自邀请中国科学院派专家帮助海南搞国土规划,确定计划厅牵头做这项工作,并多次听取汇报,就规划的内容作了一系列重要的指示。I993年6月24日,汪啸风副省长主持召开了全省国土综合规划工作会议,提出动员和调动各方面力量,集中时间和精力,编制好国土规划，同时对编制规划提出了许多具体的要求。1994年初,国土综合规划初稿完成后,阮崇武同志要求将规划先缩写成纲要,在省人大、政协会议上征求意见,并根据人大代表和政协委员提出的修改意见,编制好国土综合规划。在省委二届二次全体扩大会议和省人大一届二次会议上,都将编制国土规划作为1994年的一项重要工作来强调。1994年5月10日至12日,省政府召开了全省国土综合规划研讨会,全省各市县、各厅局近200人参加了会议。阮崇武同志在会上作了重要讲话,汪啸风同志作了总结讲话,就编制国土规划的重要性,需要把握的几个问题、产业发展的基本思路和重点、生产力的布局等提出了具体的要求。在规划编制过程中,我们还多次召开包括省人大、政协和各民主党派负责人和专家在内的座谈会，根据来自各个方面、不同层次的意见,先后对国土综合规划进行了11次较为系统的修改和补充,并与《海南省国民经济和社会发展"九五"计划和2010年远景目标纲要》内容与指标的全面衔接。

海南省国土规划由国土综合规划、国土专项规划和规划图集三部份组成。在编制完成〈 (海南省国土综合规划)的同时,我们还编制完成了15个国土开发整治专题规划和14幅20万分之一的规划图件。这次提请省人大常委会审议的是国土综合规划。国土综合规划基期年现采用1995年的数据，由于其中少部分数据统计局还未汇总出来，又难于预计,我们暂时采用1994年的数据,待这少部份1995年的数据出来后再作调整。此外,根据省领导关于"国土规划也要把社会事业发展摆进去"的指示,国土综合规划把"社会事业及其发展"单列一章,对科技、教育、卫生、文化、广播电视和体育等各项社会事业的发展也都进行了规划。《海南省国土综合娩划》得到了国家计委的充分肯定和赞扬,认为我们的许多作法和经验值得在全国推广

三、自然资源开发和生产力布局

自然资源是产业发展的物质基础 ,是人们从事一切社会经济活动的载体,与各类产业发展的关系十分密切。海南的农业、旅游业和海洋产业等,均是建立在本地优势资源基础上的产业;工业和高技术产业是利用省内外两种资源的产业,对其他产业的发展有着巨大的带动和导向作用;能源、交通运输、邮电通信和水利等基础设施是发展国民经济的先行条件,合理安排基础设施的布局,搞好基础设施建设,对于海南的发展尤为重要。自然资源开发和生产力布局是国土规划的核心,就这一部份内容,我们进行了多次讨论,并反复征求了有关部门和专家的意见。

(一)关于土地资源和矿产资源的开发

根据海南经济社会发展对土地资源的需求和土地本身提供经济利用的可能 ,我们经过综合平衡,对海南未来土地利用指标进行了实事求是的调整。在各类用地中,农业用地是发展海南特区经济的基础,特别是耕地对保证实现粮食基本自给具有战略意义。因此,规划在划定20万公顷基本农田保护区的同时,要求耕地面积长期保持在80万公顷(毛面积)左右;热带作物特别是热带水果业,具有明显的资源优势和市场优势;林业是热带水果业,具有明显的资源优势和市场优势;林业是热带生态屏障系统的保证,必须保持其用地规模的优势地位。基于以上分析,在进行用地结构调整平衡时,既考虑到近期与长远发展需要相结合,资源本身的优劣态势与发展潜力相结合,又考虑到土地开发利用与环境治理保护相结合。非农业建设用地的客观需要与合理安排具有举足轻重的地位,建设用地规模的扩大是经济发展和产业倾斜政策的必然趋势，在考虑到基本满足工业、旅游业、交通运输业、水利设施和城镇发展等建设用地规模的前提下，其总体规模我们严格控制在国家规定的范围内。

矿业发展必须在采选业与加工业协调发展的条件下 ,才能获得高速度和高效益。因此,国土规划注重以建设需要、成矿条件好和国内外市场为导向，重点抓好优势和重要矿产资源开发及大中型深加工矿业的发展，并将开发利用本地资源与合理利用境外矿产资源相结合，重点是加快发展利用进口原油建设石油化工项目。对部分矿产资源开发项目可能对海南生态环境造成的较大影响，如水泥制造业和褐煤、油页岩发电等采取了适当的限制措施并对其生产过程中粉尘、烟尘的排放提出严格要求。

(二)关于基础设施建设

电力、交通运输、邮电通信、水利和信息网络等基础设施建设，总的要求是 "统筹规划、合理布局、突出重点、量力而行、注重效益"，既要与经济社会发展相适应并略有超前,又不能过于超前和盲目建设。我省目前港口、机场、电力邮电通信等基础设施,已基本适应经济和社会发展的需要,有些方面达到了国内先进水平。关于电力、邮电通信和信息网络的发展,"九五"计划纲要中已提出了明确的建设要求。在国土规划中，基础设施的建设,重点是考虑布局，特别是交通和水利建设的空间布局。根据未来发展对交通需求的预测,海南交通布局的总体格局是:南北各一个国际航空港,海运"四方五港"(包括大型油港),铁路与大陆联通,岛内公路以"田"字型为骨架(南北三条高速或高等级公路和万宁一琼中一洋浦的一级公路),形成现代化的立体交通运输网络。目前各市县提出了一批港口建设项目,累计的资金盘子很大,超过了现实的资金投入能力。从未来一段时期经济发展水平看,规划考虑的"四方五港"布局和形成的吞吐能力可以满足对货物进出的需求。因此,港口建设不但要看到局部的需要,更应从大局出发,着眼于全省的综合平衡,以提高基础设施的投资效益的利用效益。作为长远考虑,国土规划对海口和三亚市内的未来交通提出了发展大容量轻轨交通的设想;提出海口市应为未来可能建设的琼州海峡海底隧道留有规划用地;木兰湾、莺歌海港具有深水泊位建港条件,为省远景预留港口开发岸线。

根据对海南岛水资源总量分析和用水量供需预测 ,水利建设方面,规划新建14宗大中型水库,布局是:南渡江中游兴建迈湾、谷石滩水库,确保海口和琼山市的用水;兴建天角坛、阳桥江、利拉岭、洋隆、道霞、珠碧江水库,满足松涛灌区用水需求;兴建新民、毛拉洞、大隆、小南平水库,以解决三亚地区城市、开发区和农业用水;兴建红岭和大边河水库,跨流域引水,从根本上解决文昌、定安、屯昌等地区部分高台地的供水问题。上述工程完成后,加上现有水利设施的配套,全省年供水能力可达101亿立方米，可满足2010年全省经济社会发展的总需求。另外，结合大中型水库建设，继续发展一些梯级小水电，解决贫困地区的部分用电问题。

   （三）关于工业布局

工业布局是国土规划的重要内容之一 ,在国土开发整治中意义重大。工业布局合理与否,不仅关系到规划区域的工业本身基建投资效益和投资后的技术、经济效益,而且关系到国土资源合理利用、农业发展,交通运输建设,城镇和人口布局等。根据海南是海岛省份和发展外向型经济的要求,在工业布局安排上,我们借鉴了日本、韩国和我国台湾省成功发展海岛工业的经验,重点突出临海型工业布局,以港口和有港口依托的城市为中心,逐步形成对内依托大陆,对外联接海外的环岛工业带。海南岛的主要矿产资源大多分布于西部地区,西部地区又有较多不宜农用的成片荒地,人口密度小,而全岛的重要旅游资源又集中分布于南部和东部地区。因此,规划在安排今后工业发展的布局时,提出北部、东部和南部地区不布设高耗能、污染相对较大的重化工业项目,将其主要布局在西部地区。海南今后工业的发展,将会出现重化工业主导增长的势头,并会弥补原材料工业落后的局面。但重化工业的发展,将有可能造成一定程度的环境污染。因此重化工业应采取相对集中的布局方式,以便集中治理污染。天然气和石油化工、水泥、冶金、盐化工、玻璃制造和浆纸等工业项目，主要集中在桥头、金牌、峨蔓和莺歌海和梅山等地建设,其中桥头、峨蔓和莺歌海等地主要是预留炼油工业用地。三亚市梅山镇距三亚市区60公里,距天涯海角风景区40公里,对该地区我们多次进行考察和论证,并征得环保部门和海洋主管部门的意见后，考虑其靠近海上天然气田,可适当发展天然气和石化工业项目。

（四）关于农业布局

海南是我国唯一的热带省 ,土壤、降水、光热条件好,发展热带大农业有得天独厚的条件。以热带高效农业带动农村经济全国发展、增加农民收入,是一条具有海南特色的解决农村问题的新路子,这是制定农业发展与布局规划的出发点。从这一基本认识出发,对今后海南农业的发展,规划将重点放在了作物布局和结构调整上。经过大量的调查分析,我们针对适宜于海南生长的主要作用特性,对生长环境的要求和区域分布等情况,提出了相应的布局设想,以指导农业生产,避免因决策失误造成投资和土地资源的浪费。在农业结构调整上,规划强调以热带水果、热带作物、冬季瓜菜、南繁育种、林业、水产养殖和捕捞为重点。这样既突出了保护好海南的生态环境,又能切实发挥出海南的优势,为海南乃至全国的经济发展作出贡献。对乡镇企业的发展,规划强调立足本地资源特别是热带农业资源优势,以提高经济效益和保护生态环境为中心,把兴办农副产品和海产品加工、贮运、保鲜等放在重要地位。乡镇企业的布局和小区的建设,本着因地制宜,发挥优势的原则,规划提出要围绕城边、海边、路边等条件较好的地方,统一规划,合理布局,走一条集中式的农村城镇化道路,着眼于获取集聚经济效益,加快推进城镇二、三产业发展,把发展乡镇企业与小城镇建设结合起来,加快农村城镇化进程。

(五)关于旅游资源的开发和布局

海南旅游资源是以热带海滨风光为其主要特色 ,旅游资源种类多,质量高,集自然风光、珍稀动植物、民族风情和文化古迹为一体,具有典型的热带海岛风光。当代旅游业已非一、二、三产业所能概括,是一项大有发展前景的产业。将海南建设成在国内外影响大、吸引力强的热带海岛旅游度假胜地,这是全国只有海南所具有的特殊功能。同时,发展旅游, 有利于拓展经济文化交流,带动为适应游客吃、住、行、玩和购物需求的相关产业的发展,扩大劳动就业,增加资金积累,对经济社会的发展有着多方面的积极作用。为合理地开发利用海南旅游资源,防止区域和项目开发的雷同,必须按区域结构和旅游功能的差异,进行总体布局。对旅游资源的开发,规划中突出了热带海滨度假的主题, 并按国际标准,开发一批富有地方特色、参与性强、多样性的旅游产品,努力把海南建成为中国度假休闲旅游的胜地,使旅游业同新兴工业和热带农业成为我省三足鼎立的产业基石。从区域上讲,近期海南旅游开发的重点主要是海口和三亚,包括海口和三亚的周围地区。要首先围绕两市及周围地区建设一批有观赏价值的、现代化水平高、富有特色的旅游项目，供旅游者参观、浏览和度假。同时，不在海边的旅游项目，特别是富有海南特色的民族风情的观光旅游项目规划中也作了相应的安排,因为近期来海南的旅游者大多是国内的,国内旅游者还是观光的多。

（六）关于海洋资源的开发

海南是海洋大省，也是我国唯一有海洋管辖权的省份 ,蓝色国土开发是规划的重要部分之一。在海洋产业结构的调整上,规划注重充分发挥区位优势和海洋资源潜力,以提高海洋产业的整体效益为中心，依靠科技进步，加速改造海洋传统产业,重点发展海洋新兴产业，积极支持海洋未来产业，形成具有海岛特色的合理的海洋产业结构，促进海洋产业现代化，实现科技兴海,建设海洋强省的奋斗目标。

海洋作为一个立体空间 ,不仅地域广阔,其资源也是复合的、多层次的。在对海洋的开发上,规划本着实事求是、量力而行的原则，根据海洋资源的特点和优势，确定对本省经济和海洋产业有全局性和重大意义的主要资源，突出重点，循序渐进地进行开发，带动其他海洋资源的开发利用。同时，也要重视各种海洋资源的综合开发利用，以最大限度的利用海洋空间和多种资源，提高海洋开发的综合经济效益。从这种发展思路出发，规划确定近期海洋矿产资源的开发以海南岛近海海域的油气资源为重点，将海洋捕捞的重点放在南海的中南部海域，以保护近海的渔业资源。在海岛的开发上，规划提出以西沙群岛的开发为主，在继续建设永兴岛的同时，积极开发其他面积较大的岛屿，形成以永兴岛为据点的海岛开发群体，建成海上旅游基地和渔业补给基地。近期西沙群岛的部分岛屿将以有组织的国内旅游为起步，并以此为基础，为今后开发南沙和中沙群岛作好准备。

（七）关于城镇体系建设

城镇是各种经济和社会活动的集结点，对全省城镇进行统筹规划和宏观安排，是生产力布局战略转移和人口合理配置的客观要求。城镇化是当代世界各国社会经济发展的主要趋势，也是经济社会发展的必然过程。海南的城镇发展规划是根据全省国民经济和社会发展规划，结合全省自然环境、资源条件、社会经济基础和城镇发展的历史、现状特点制定的。城镇规划也是全省经济社会发展战略的进一步深化，能有效地体现出生产力合理布局、资源合理开发利用、产业结构的合理调整和基础设施的合理配置。因此，城镇体系规划更要突出地域性特点，结合特区建设，高起点、高标准、高速度地进行全省的城镇建设，在全省形成布局合理、分工明确，结构有序、相互联系、协调发展的有机城镇体系。

由于海南目前的经济发展还相对落后 ,缺乏能够有效带动全省经济发展中心城市。因此,规划提出,近期内应以继续培养"发展极"的方式,重点发展海口市,使其能够在2000年前后发展成为百万人以上的大城市,到2OI0年前后发展成为具有200万人口以上的特大城市，使其不仅能够成为带动全省经济社会发展的政治、经济和文化中心,而且能够成为我国东南沿海城市链中重要的一环,并在东南亚地区产生一定的影响。在重点发展海口的同时,规划根据不同地区的特点,提出有计划、有步骤地发展三亚、洋浦、琼海、八所、儋州等城市，使其在规划期末形成人口规模超过20万人的中等城市,有条件的如三亚市也有可能发展成为大城市。到2010年,全省的城镇总体布局将形成一群、一带、一线的格局,即以海口市为主的北部城镇群，环岛城镇带和海榆西线上城镇密布线。从海南人口相对较少，未开发利用土地较多这一实际出发,通过沿海、沿路的城镇布局，不仅可以有效地推动海南的经济腾飞,而且也可以把居住在山区的群众逐步吸引到交通便捷、经济发达的地方,将有效地推进贫困地区脱贫致富的步伐。此外,为加快海洋的开发建设步伐和对我国领海实施有效管理,规划还提出在西沙永兴岛设立一级政权机构,辖区包括西、南、中沙群岛及其海域。

对与城镇规划关系密切的开发区建设 ,规划中提出在规划期内，重点建设好国务院和省政府批准的24个开发区,原则上不再设立的其他开发区。

四、环境保护和国土开发整治

保护环境和发展经济，关系到人类的前途和命运，走可持续发展的道路 ,已成为当今国际社会的共识。我国把保护环境确定为一项基本国策,从实际情况出发,制定了经济建设、城乡建设和环境建设同步规划、同步实施、同步发展,实现经济、社会和环境效益相统一的战略方针;实行预防为主、谁污染谁治理和强化环境管理三大政策;采取了加强环保法制建设、进行环保教育、提高全民族环保意识、开展环保研究等一系列措施,综合防治污染和保护环境。

海南在保护环境和合理开发利用国土资源方面做了大量工作 ,目前环境总体状况保持良好,但当前出现的一些环境问题和今后发展中将面临的环境问题也不容忽视。《国土综合规划》联系海南发展实际,从正确处理好环境保护和发展的关系出发,提出我省今后一段时期环境保护目标的主要方面是:到2000年,全省环境污染和生态退化的趋势基本得到控制,总体环境质量保持良好,局部区域环境质量有明显改善。南部地区和中部山区(森林生态区)保持清洁,为清洁区;东北部和东部地区为较清洁区;西北至西南的马村、金牌、洋浦、石碌、八所等重要的工业经济区为污染控制区,基本上保持较清洁区。海口、三亚等主要城市和广大乡村的环境质量保持良好状态;全省主要河流岸段、水库和海岸近海海域水质,大部分基本保持清洁水平;促进中部山区生态环境向好的方向转变,为实现海南生态环境良性循环和城乡环境清洁、优美、舒适、安静的远景目标打下基础。2010年,全省环境污染得到有效控制,主要城市的环境质量仍保持我国一类城市环境质量水平,自然生态环境进一步改善,主要河流及海域环境质量保持良好状态,把海南建设成为环境优美、生态良好、经济繁荣的绿洲。从国土规划对生产力的整体布局看，总的想法是按不同的环保要求划分环保等级区，分区确定不同的环保等级，合理布局冶金、建材、石化、造纸等工业项目,把有限的污染源和主要污染物排放总量限定在一定范围与一定限度之内,以便能集中和有效地进行治理,使国民经济不仅持续快速发展,而且发展和环境保护能有机地结合起来。城市环境保护,主要采取按城市的不同功能和等级制定大气环境标准、严格限制污染项目建设和严格控制交通噪声及其他噪声、保护水源和加快污水处理项目建设、提高城市绿化覆盖率等措施进行综合治理;工业污染的防治,除了建设项目要按布局和达到国家相应的环保要求外,要积极采取从终端治理向生产全过程控制转变;进一步加强环境科学研究和监测,健全环境法规和强化环境管理,实现我省在发展中保护环境的目标。

国土开发整治的重点 :南渡江、万泉河等主要河流部份岸段建设防洪堤和对原有堤坝除险加固,临海城市防御风暴潮围堤建设和加固;对目前尚存的219平方公里水土流失面积,采取农业和林业开发,发展有履盖的植物进行综合治理。贯彻国家和我省有关水土保持的法律法规,坚决制止盲目烧山开荒,防止出现新的水土流失;加强现有71个自然保护区的建设和管理,根据维护海南生态平衡的需要,适当增建若干个新的自然保护区;对气象、地质、海洋等灾害加强调研、监测、预报和预防;采取工程和生物措施,通过完善水利设施和改良土壤等方法,抓好中低产田的改造。

海南省国土综合规划 ,是我省在市场经济条件下编制的第一个国土资源开发、利用、治理、保护的综合规划。它将成为继省人大一届四次会议通过的《海南省国民经济和社会发展"九五"计划和2010年远景目标纲要》之后,又一个指导海南未来发展的纲领性文件，这两个规划分别从空间和时间上为海南未来的发展勾画出了一个宏伟的蓝图。