海南省公安厅关于贯彻执行《海南省各级人民法院、人民检察院、公安机关错案责任追究条例》情况的报告

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

一九九七年十月，海南省人大常委会通过了《海南省各级人民法院、人民检察院、公安机关错案责任追究条例》（以下简称　　条例）并公布实施，全省各级公安机关高度重视，认真落实，在狠抓《条例》学习的同时，采取一系列实际措施，全面贯彻实施《条例》，预防错案的发生，严格追究错案责任，取得了一定的成效，在本《条例》的实施过程中， 1999 年 6 月，公安部颁布实施了《公安机关内部执法监督工作规定》和《公安机关人民警察执法过错责任追究规定》，把执法过错纳入追究范围，为《条　例》的实施提供了更详细更全面的依据，促进了本条例的实施。现在我代表公安厅将有关情况汇报如下：

一、         贯彻实施《条例》情况

（一）充分认识《条例》施行的重要意义，努力抓好《条例》的学习和宣传工作。

公安机关作为国家重要的执法机关，执法水平的高低，是衡量公安工作的主要标准，《条例》的施行是提高全省各级公安机　关整体执法水平的重要举措，《举例》的施行，为全省公安机关错案追究提供了明确的法律依据和具体的追究办法，这对于进一步落实“有法可依，有法必依，执法必严，违法必纠”这一社会主义法制原则，解决目前公安执法中存在的执法随意性问题，有十分重要的意义。

为了保证《条例》的贯彻实施，全省各级公安机关都将学习宣传《条例》纳入年度学习计划，组织全体民警认真学习，深刻领会《条例》的精神实质，通过学习宣传，广大民警认识到正确实施《条例》与提高执法水平，树立公安机关整体执法形象有极大的促进作用，增强了依法办案、对法律负责的责任感和紧迫感，从而澄清个别民警的模糊认识，为保证《条例》的顺利实施打下了良好的基础。

（二）加强领导，健全《条例》实施的组织机构。

为了使《条例》实施从组织上得到保证，全省各级公安机关都明确了“第一把手”是落实《条例》的第一责任人，对本级公安机关的错案追究负总责，各级公安机关的法制部门是本级及下级错案的检查、认定职能部门，负责对错案的检查和认定工作，并提出纠正意见，需要追究行政责任的，由督察或人事部门研究决定后，报公安机关行政首长审批，这些制度为落实《条例》提供了有力的组织保证。

（三）认真查处各种错案责任案件。

全省各级公安机关以《条例》为依据，加大了对错案责任的追究工作力度，发现一起追究一起，不护短，即纠案又究人，谁办错案就追究谁的责任。如省厅经侦处 1998 年在办理庄顺通诈骗一案过程中，将不符合取保候审的犯罪嫌疑人取保候审，造成了不良影响，省厅常委根据省人大的建议，依据《条例》和有关规定，坚决免去了经侦处主要负责人的职务。 1998 年省厅党委通过人大评议发现省厅三处 1993 年 5 月 29 日在办理“两何”嫖娼案过程中，管理混乱，造成有关当事人的重要证据人为丢失，而且对当事人担保没有办理法律手续，作为办理此案的三处助理调研员洪健及副处长贺连升，分别被公安厅党委给予行政记过处分和责令深刻检查。省厅二处黄江同志和陈斯同志在 1996 年 8 月 1 日办理陈乐敏出国探亲的手续过程中，没有认真履行检查申请人身份的制度，致使当事人陈乐敏在编造假材料的情况下，违规办理了出国探亲手续，为此，公安厅党委分别给予以上两位同志行政警告和批评教育处分。评议中还发现省厅二处的莫彬和陈文两位同志，在 1995 年 9 月受理张莉等 12 份出境申请表时，没有认真执行面见申请人、询问申请人核对情况制度，在材料不全，不符合有关规定的情况下，作出了初审意见，并在申请人未到场的情况下签发出境手续，违反了办证的有关规定，为此，公安厅党委分别给予这两位同志行政记大过和行政警告处分。又如，海口市公安局原新华分局刑警大队龙昆北中队民警吴志华，于 1999 年 9 月中旬，在办理一抢劫案中徇私枉法，与重大刑事案件犯罪嫌疑人的亲属勾结，共同伪造、篡改、毁灭证据，对明知是有罪的人故意包庇，触犯了刑法，公安局领导发现后，及时按司法程序移送人民检察院依法查处，目前，吴志华已被着处有期徒刑三年。

在对错案追究过程，全省各级公安机关采取了许多行之有效的措施，一是错案追究与整改相结合，通过对错案责任的追究，对办案中存在的问题，及时加以整改，避免再次发生错案；二是追究与教育相结合，在错案责任追究过程中，始终坚持以教育民警为目的，着眼于防；三是从源头入手，积极开展各种形式的法律培训和业务培训，全省各级公安机关先后组织了全省民警的《刑法》、《刑事诉讼法》、《人民警察法》、《公安机关办理刑事案件程序规定》、《行政复议法》等法律、法规的学习，举办各种培训班，提高了全体民警的法律水平和执法意识；四是结合典型案例，举一反三，对错案进行剖析、总结，引以为鉴，同时对典型案例进行通报，以案学法。如省厅刑侦处结合我省公安工作的实际情况，编撰了一本《海南刑事案例集粹 . 教训反思篇》，将全省比较突出的 26 宗不成功或者失败的安全进行剖析，对因种种失误造成　证据不足，案件不能认定和判决，一一作了分析，收到了良好的效果。

（四）建立健全公安内部执法监督机制。

在贯彻落实《条例》过程中，全省各级公安机关始终坚持追究和预防相结合的原则，着力健全落实《条例》的各项规定，一是建立和实行了执法责任制，进一步明确执法权限，规范执法行为，我厅先后制订了《海南省公安厅案件跟踪督办办法》、《海南省公安机关人民警察执法过错责任追究规定实施办法》等一系列规范性文件，规范执法民警的执法行为，引导全体民警严格公正执法。二是健全了公安机关内部执法监督机制，结合公安部颁布实施《公安机关内部执法监督工作规定》、《公安机关人民警察执法过错责任追究规定》，公安厅制定了《海南省公安机关人民警　察执法过错责任追究规定实施办法》、《公安机关内部执法监督工作规定实施办法》、《海南省公安厅关于加强公安法制工作的决　定》等，明确了公安法制部门是公安机关内部执法监督的职能部门，强化了法制部门的执法监督职能，建立了执法工作的检查制度，法制部门对各类案件的审核把关制度等一系列的执法监督制度，为全面实行《条例》奠定了良好的基础，与此同时，省厅每年都进行一次全省范围内的执法大检查，执法检查与错案追究齐头并进，互相配合，增强了广大民警严格执法的意识，维护了公安机关的执法形象。

（五）自觉接受人大的执法监督，增强错案责任追究的力度。

各级公安机关在执法过程中，特别注意保持与各级人大的密切联系，自觉接受人大对公安机关的执法监督，对各级人大交办的案件，积极承办，坚决查处，如人大常委会监督室转给公安厅申诉、控告案件，省厅各处室都能在指定期间内办结，做到事事有落实，件件有回音。从 1998 年至今，人大法工委及监督室转来的申诉、控告案件 15 起，我厅都指派职能部门进行调查，通过阅卷、查询案件当事人和办案单位及民警，及时纠正违法案件，对申诉、控告人都作了明确的答复。如 1997 年 12 月 17 日人大　　常委会监督室批转李兰英申诉其夫任书良被琼山市公安局以“诈骗嫌疑”羁押； 1997 年人大常委会琼人监函（ 1997 ） 168 号转办的关于周汝佳被非法拘禁一案等案件，都在指定时间办结，并复函人大常委会监督室。

（六）执行《条例》中存在的问题及原因：

（ 1 ）在行政复议案件的处理过程中，存在着纠案不究人的现象。如从 1997 年至今，全省通过行政复议共撤销原裁决的案件共 64 起，由于一些单位对行政处罚案件的错案追究重视不够，认为行政处罚案件错案后果不严重，怕影响办案民警的工作积极性，因此对办错案的人员，没有严格依据《条例》的有关规定进行追究。

（ 2 ）刑事拘留、逮捕等羁押超期问题，有的地方仍比较严　重。今年上半年，全省公安机关累计超期羁押 920 人，其中超期一年以上 57 人，按《规定》规定，应给予追究，但在实际工作中却难于做到，公安部对超期羁押的处理规定，必须是造成严重后果，如犯罪嫌疑人逃跑、自伤、自残、自杀或严重疾病等情形的，方能追究，所以超期羁押现象，近年来年年检查，年年通报，但未能从根本上得到解决。

（ 3 ）有些市县公安局还存在有错不纠、有错不改的现象，个别单位对上级公安机关发出的纠正违法通知书，或者要求追究　的决定，顶着不办，拖着不办。如琼山市公安局在办理庄容英诈骗一案，将犯罪嫌疑人超期羁押五个多月，在检察院作出不批捕决定后，仍不按法律规，变更强制措施，尽管最近琼山市局再次报捕被批准，但仍属违反程序办案。又如琼山市公安局于 1994 年在办理张翠屏诈骗琼山市中行 4100 万元人民币一案中，错划　了铜陵市证券公司等四家公司的 270 多万元，并退给了琼山市　中行，后当事人提出赔偿请求，公安厅于 1999 年 1 月下达了赔偿决定，限琼山市公安局在 1999 年 11 月前将错划款退还当事人，并要求追究办理此案的有关责任人及领导的责任，但至今没有落实。

此外，在今年年初全省执法大检查中，省厅检查组发现海口市看守所关押的犯罪嫌疑人陈元富、李勇、罗剑锋（均已逮捕）已关押达二年另十个月之久，属长期超期羁押， 4 月 30 日，我厅法制处发催办函给原办单位海口市保税区公安分局和移交管辖的现办案单位琼山市公安局，要求迅速结案，或变更强制措施，但两局就移交管辖和补充证据工作存在争议，经省厅再三协调，最近琼山市公安局已将该案移送起诉。

二、产生错案的深层次原因及避免错案的措施。

（一）产生错案的原因主要有以下几个方面：

1 、领导不重视法制工作，法制观念淡薄，是造成错案的重要原因，有的领导不学法，不懂法，违法办案，随意决策，重业务、轻管理，“两手抓、两手都要硬”的意识淡薄，没有将队伍管理教育摆上重要的议事日程，疏于管理教育，致使部分民警政治敏感性不强，法制观念淡薄，有令不行，有禁不止，事实证明不少违法问题就是领导的错误决策的包容民警违法办案行为造成的，一个懂法、用法、守法的领导，可以正确履行自己的职责，纠正违法，带好班子队伍，反过来，一个不懂法、不守法的领导，则可以使用手中的权力破坏法律的尊严。

2 、少数民警放松政治修养和业务学习，政治觉悟低，业务水平差，是造成错案又一重要原因。有的民警放松政治学习，法制观念淡薄，如海口新华分局刑警吴志华只接受犯罪嫌疑人亲属请吃三次，便把法律视为儿戏，随意纂改证据；有些民警学法意识不强，对新出台的法律、法规知之甚少，凭经验办事，不遵守法律规定，违反程序办案造成错案，如琼山市公安局办理张翠屏诈骗案，就没有按照赃款赃物管理规定办理，不经法院判决，草率将案件扣押款退给他人，错划错退，事后又追不回来，给公安机关造成巨大经济损失和严重影响；一些民警违法办案，有的刑讯逼供、徇私枉法、滥用强制措施，导致办结的案件经不起法律的检验，有的对案件受害人漠不关心，不作为行为导致错案的发生。这些都与办案民警的政治素质和业务素质低有直接关系。

3 、公安体制问题也造成公安机关内部执法监督制约力度不够。省厅制定并发布了《海南省公安机关内部执法监督工作规定实施办法》，明确了全省公安机关的执法监督工作制度，但在实　际执行中，我省公安机关内部执法监督工作还缺乏力度。由于内部执法监督业务性很强，主要是上级公安机关对下属公安机关行使，地方政府和人大等机关难以具体监督，而地方公安机关的人事管理权和财权都在地方政府，公安厅又不能过多插手，形成“两张皮”，致使有的地方公安机关对上级业务监督不很重视，甚至　有的地方对上级的命令、决定顶着不办，拖着不办，我行我素。从而使我省公安执法活动中存在的种种问题，因缺乏监督制约力度而没有发现和得到及时制止，导致错案的发生。

4 、造成超期羁押又未依法追究责任的原因。首先是有的地方公安机关仍存在“以拘代侦”的观念和做法，仍把刑事拘留当作已取消的收容审查手段来使用，刑诉法修改后不能及时适应新的法定办案期限的要求；其二是由于目前犯罪呈现团伙性、流窜性、智能性和反侦查性，基层公安机关往往办案经费不足、技术手段差、办案条件差以及民警的素质也与现代犯罪侦查水平的要求存在较大差距，因此许多案件无法在规定的期限内查明所有的犯罪事实，取得充足的证据，抓获所有的同案犯，而目前检法机关对犯罪的认定和判决，要求比较严格，退查补证的多，因而在法定的期限内往往无法办结，造成超期羁押；其三，公安机关按法定情形予以释放或变更强制措施的犯罪嫌疑人如果确有犯罪行为，他们一旦被放出来便逃避侦查，而取保候审和监视居住手段又约束不了。办案单位要再次追查，又往往因经费不足等原因抓不回来，造成案件流产，所以一些地方公安机关为免去日后抓捕困难而超期羁押；其四，超期羁押的案犯大多属盗窃、抢劫、伤害、杀人等社会危害性较大、群众反应强烈的案件，办案人员特别是地方公安机关的领导出于对社会治安潜在的危害性过多的考虑而不愿轻易放人；其五，地方公安机关领导和上级公安机关的法制监督部门往往考虑基层办案的难度，考虑一线民警打击犯罪的积极性，考虑超期羁押大都非个人徇私舞弊行为，而是得到多个办案单位领导的同意，而且全国各地超期羁押现象普遍，存在攀比心理，因而追究工作讲“情有可原”的多，讲“依法追究”的少，形成纠错力度大，追究手腕软。这些都是造成超期羁押问题得不到根本解决的重要因素。

（二）避免产生错案的措施。

为了严格公正执法，切实避免错案的发生，主要应从以下几个方面采取措施：

（ 1 ）加强法律教育，提高全体民警尤其是领导干部的法律水平和法制意识。一是通过各种形式，认真组织全体民警系统地学习有关法律、法规，尤其是公安机关的领导要带头学法、守法、用法，提高运用法律来履行职责的能力，做遵守法律的带头人，以自己的模范行为，带动全体民警遵守法律；二是开展岗位练兵活动，本着干什么、学什么、缺什么、补什么的原则，不断提高整个公安队伍的执法水平；三是要不断加强公安法制工作，要把严格执法作为公安工作的生命线，并贯穿于各项公安业务工作中去，避免错案发生，维护法律的尊严。

（ 2 ）建立健全内部执法监督机制，制订执法责任制，规范执法行为，防止绝对的权力导致绝对的腐败。对执法活动如不加以规范制约和监督，必然导致错案发生和腐败现象。建立监督制约机制，健全各种执法办案制度，使执法活动规范化、制度化、法制化，才能有效地减少或避免错案的发生。因此要充分发挥主管行政首长负责制、法制督察部门监督制和业务部门把关制相结合的监督体系的作用，明确执法监督的各种阶段、各级部门、领导和办案民警职责任务、权限、方法和程序等，要把整个公安执法活动置于执法监督体系之中。

（ 3 ）加强案件审核把关，强化事前监督，提高办案质量，避免错案的发生。公安机关大量的执法活动都离不开办案，办案实际上是公安机关最直接、最具体的执法活动，强化案件审核，确保办案质量，是规范公安执法的重要途径，同时也是从根本上避免错案发生的基本途径，加强案件审核既能“防患于未然”，又能做到有错必纠，从而达到对人民负责，对法律负责的目的。为此要充分发挥法制职能部门的作用，要坚决做到，一是把好案件基础关，重点是立案、听证、定性三个环节，做到依法、及时、准确、恰当；二是抓好事实、证据、量刑、程序关，纠正定性不准、证据不足、处罚不当、程序不合法的案件；三是把好追错关，对于办理错案的人员，要依照《条例》有关规定，追究其责任，决不迁就姑息。

（ 4 ）切实加强队伍的政治思想教育工作，继续抓好“三讲”教育和三项教育活动，认真贯彻落实公安部提出的加强公安队伍建设的十二项措施，提高队伍的整体政治素质和执法水平，增强广大公安民警的组织观念，真正做到令行禁止，确保政令警令畅通。对拒不执行上级公安机关命令、决定的有关单位和个人，坚决给予严肃处理。

（ 5 ）密切与地方党委政府及人大等机关的沟通和配合，理顺上级公安机关对下级公安机关，党委政府、人大对地方公安机关的监督关系，解决“两张皮”的问题，今后对各级公安机关不执行监督意见，不依法办案，依法行政，公安厅将建议地方党委政府给予行政处罚，地方党委政府也可以通过上级公安机关更好地行使监督权。

三、对《条例》的修改意见

任何法律法规随着具体实施和时间的推移，都将有不完善的地方，我们通过对《条例》的实施，认为有必要作如下修改，提请人大审议。

（ 1 ）据《条例》第二条对错案的界定是“本条例所称的错案是指本省各级人民法院、人民检察院、公安机关及其办案人员办理的案件，认定事实，适用法律、法规错误或者违反法定程序而造成的裁决、决定处理错误的案件”。根据本条所规定，要追究的前提必须是案件认定为错案而后才能追究，但从目前执法实践和公安机关执法的特点，大部分的执法问题都出在执法过程　中，即案件从立案到侦查并没有错误，但是在办案过程中没有依照法律所规定的程序进行而造成执法过错，如超期羁押、非法拘禁、刑讯逼供，徇私枉法挟私报复或私放、降格处理犯罪嫌疑人等，这些案件特别是其中的刑事案件往往通过公安内部监督和检察法院的司法监督得以发现和纠正，错案并未形成，因此在执行《条例》时，操作起来比较困难。如果将“错案”界定为“执法过错责任追究”，追究的范围会大一些，可操作性亦会强一些。因为在目前的执法环境中，真正被认定为错案的毕竟为数不多，而大部分执法问题及过错均是出现在整体执法过程中的某些环节上，所以能否将“错案追究”改为“执法过错责任追究”，便于在实际工作中执行。

（ 2 ）《条例》第 8 条所列举的公安机关人民警察应当追究责任的范围，许多是在办案过程中发生的违法违纪行为，超过《条例》对“错案”界定的范围，如果必须有“过错责任”导致“错案”发生才予以追究，又达不到《条例》制定的目的。因此《条例》应予明确界定。

（ 3 ）《条例》应明确建立“错案责任”的检查（或调查）、认定机构、组织和具体操作程序。建议《条例》制定具体的追究操作程序，明确各级执法机关法制部门为错案的检查，认定职能部门，组织落实错案责任的认定和评议，提出纠正意见，需要追究纪律责任的，由法制部门提出处理意见，报监察、人事部门研究决定后，再按《条例》第 19 条由人民法院审判委员会、检察院检察委员会和公安机关厅（局）务会议予以确认或审批。

以上报告妥否，请各位常委审议。