关于《海南省土地权属确认与争议调查处理条例（草案）》的起草说明

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

受省政府的委托，现对《海南省土地权属确认与争议调查处理条例（草案）》的起草情况，说明如下：

一、立法的必要性

由于历史的原因，我省土地权属管理基础薄弱，土地纠纷问题层出不穷，特别是农村土地纠纷十分严重，经常引发群体性事件和社会治安案件，在一定程度上影响了我省社会安定。据统计， 1997 年以来全省共发生农村土地纠纷案件 15294 宗，涉及土地面积 236.7 万亩。在群众向各级人民政府的上访件中，农村土地纠纷案件占了相当大的比例。多年来，我省各级人民政府及土地管理部门投入大量人力、物力调处土地纠纷问题，解决了一大批纠纷案件，维护了社会安定。但仍有部分土地纠纷案件，因案情复杂，长期未能解决，成为影响我省社会稳定的重要因素之一。

多年实践表明，法律法规不完善，原有规定较为笼统、简单，操作性不强，是制约我省确认土地权属和调查处理土地纠纷的一个重要的因素。目前我国尚无一部对土地确权与纠纷调处加以系统规范的法律或法规，有关对土地确权和纠纷调处的规定散见于宪法、法律、行政法规和我省的地方性法规中。而在宪法、法律、行政法规、地方性法规中，有关规定非常原则，在实际工作中难以直接引用。在实际工作中，最常适用的也是最主要的是国家土地管理局 1995 年制订的《确认土地所有权和使用权若干规定》和省政府 1999 年制订的《海南省确认土地权属若干规定》（以下简称省政府 126 号令）两个规定。这两个规定都是规章，其法律地位比较低。而土地是基本的生产资料，土地权属是非常重要的财产权益，其权属主要依据规章来确认，法律地位偏低，这些规章的适用争议较大，法院在审理案件时，有时就不适用这些规定。 因此我省有必要制订一部确认土地权属的地方法规，为我省确认土地权属及调处土地纠纷提供全面的、系统的依据。

二、立法经过

根据省人大和省政府的立法计划安排，省国土环境资源厅进行了相应的立法调研、起草工作，形成送审稿后报送省法制办审查。省法制办在审查过程中，征求了省林业局、省农垦总局等相关厅局和海口、三亚、儋州等市县的意见。在此基础上，经过十多次的审查、修改形成了法规审查稿，报省政府常务会议审议。 2008 年 3 月 21 日 ，五届省政府第 1 次常务会议对法规审查稿进行了审议。根据省政府常务会议的精神，省法制办对法规审查稿再次作了修改，形成了现在送省人大常委会审议的《草案》。

三、《草案》中几个重要问题的说明

（一）关于农民集体轮流使用土地的所有权确认问题。

省政府 126 号令对一个农村集体经济组织连续使用另一个农村集体经济组织的集体土地已满 20 年的情形作了规定，但对于数个农村集体经济组织交替使用土地均达不到 20 年的情形如何确权没有规定，实际生活中这种情形大量存在。为此，《草案》第九条规定，两个或者两个以上农村集体经济组织交替使用依法应确定为农村集体经济组织集体所有的土地均不满 20 年的，土地所有权的确定由争议各方协商解决；协商不成的，由县级以上人民政府根据具体情况，确定各方的土地所有权。

（二）关于政府重复划拨、征收土地或者对土地权属作出多次处理的问题。

重复划拨、征收土地或者对土地权属作出多次处理究竟以哪一次处理决定为准，在《土地管理法》实施之前的这类情况，国家法律没有专门的规定，政府为了解决土地利用中的实际问题改变以前决定的，就应当确认；但是《土地管理法》实施之后，应当严格依法办事，政府不得随意改变已经生效的决定，只要对前面的决定没有撤销的，就应当依照前面的决定处理。为此，《草案》第十六条进行了相应的规定。

（三）关于农村村民超面积使用宅基地的问题。

我省目前超面积占用宅基地的情况较为普遍，考虑到土地资源极为有限，同时也为了减少土地使用不公平的现象，杜绝多占宅基地的状况，《草案》第二十条特别规定农村村民在《村镇条例》实施之后至《海南经济特区土地管理条例》修订实施之前超面积连续使用农村宅基地的，除对超过部分暂时不予确权和登记发证，今后分户建房或者重新建设时，超过部分退还集体外，还规定对超面积使用的土地未退还农村集体经济组织之前，农村集体经济组织可以参照所在市、县、自治县确权时该区域的征地补偿标准向土地使用者收取超面积部分的土地使用费。

在审查过程中，对宅基地使用费的收取标准，曾经考虑过将各市县基准地价作为标准，但考虑到有些农村地区没有基准地价，而征地补偿标准又相对较低，作为收费标准比较合适，因此《草案》规定以区域征地补偿标准作为收费的参照标准。

（四）关于土地权属资料不齐全，没有证据证明土地归属的问题。

对争议各方均拿不出确凿证据证明其归属的土地如何确定权属，国家法律、国务院办公厅文件、原国家土地管理局的有关规定及省政府 126 号令均有所涉及，但规定都不完全一样。《土地管理法》规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定为国家所有的以外，属于农民集体所有。《土地管理法实施条例》规定，依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地，属于国家所有。国家土地局《确定土地所有权和使用权的若干规定》规定，土地所有权有争议，不能依法证明争议土地属于农民集体所有的，属于国家所有。《海南经济特区土地管理条例》第九条第三款和省政府 126 号令第十八条规定对土地所有权和土地使用权有争议的，争议各方均拿不出确凿证据证明土地归属，又调解不成的，由县级以上土地行政主管部门根据具体情况做出处理意见，报同级人民政府决定其归属。《草案》考虑到这类土地纠纷历史久远，情况比较复杂，首先应由当事人协商解决，协商不成的，由当地政府根据实际情况进行处理比较妥当。为此，《草案》第二十七条规定： “ 对土地所有权和土地使用权有争议，争议各方均不能提交证据证明其土地归属的，可以根据实际使用情况，并经双方协商一致后，确定各自的国有土地使用权和集体土地所有权及使用权。协商调解不成的，由县级以上土地行政主管部门根据具体情况做出处理意见，报同级人民政府决定其归属。 ”

（五）关于土地登记公告和发证公布问题。

实践中一些地方土地登记公告的方式、方法比较简单，随意性较大，容易引起不必要的纠纷。为了规范公告行为，保护权利人的合法权益，《草案》第三十三条对土地登记的公告从程序上进行了更为严格的规定： “ 土地行政主管部门对核定的权属界线范围内的宗地，符合登记要求的，应当在登记申请人所在地以及土地所在地的乡镇政府办公场所予以公告，登记部门公告时应由公告地乡镇人民政府对公告行为予以确认，登记部门还应当将公告同时在市、县、自治县人民政府指定的媒体或者政府门户网站上刊登。 ” 公告期间，申请人、相邻人或者利害关系人对公告内容有异议的，可以书面向登记部门提出土地权属争议处理申请，一旦申请被依法受理后，登记部门即终止土地权属确权登记发证程序，转入争议调查处理程序。

在实际工作中，相关相邻人、利害关系人常常在确权发证若干年后，才到复议机关就发证土地提起行政复议，根据《行政复议法》第九条规定，申请行政复议的期间为自知道该具体行政行为之日起六十日内。复议申请人常以不知道发证为由申请行政复议，复议机关在没有证据证实申请人已经知道发证的情况下，只有受理案件。这既干扰了权利人合法使用土地，使社会关系处于不稳定状态，又浪费行政复议和行政诉讼资源。为此，《草案》第四十五条规定，登记部门应当将颁发的土地所有权和使用权人及土地四至等内容在当地政府指定的媒体或者政府门户网站上公布，公布的土地登记发证情况法定期满后视为送达相邻人和利害关系人。

（六）关于土地权属争议案件管辖问题。

根据 1999 年修订的《海南经济特区土地管理条例》第九条第二款的规定，农垦企事业单位与农村集体经济组织及其他单位和个人之间的土地权属争议，都由省人民政府处理。这一规定在实际工作中难以执行，事实上实际工作中类似这样的问题绝大部分都是由市县一级人民政府处理的，省人民政府没有精力和人力处理大量的土地纠纷。为此《草案》第三十五条将农垦企事业单位与其他单位和个人之间的土地权属争议案件改由市县人民政府管辖。这样既可以充分发挥市县人民政府了解土地历史和使用现状的优势，又能提高行政效率，节约行政成本，方便当事人。

关于乡镇政府管辖范围问题。《土地管理法》明确规定乡镇人民政府对土地权属纠纷有调查处理的权限，但是因为《土地管理法》对该权限的具体内容没有明确，造成在实际工作中，当乡镇人民政府作出的决定涉及到土地权属归属时，有关部门以及人民法院依据有关规章认为乡镇人民政府越权。这极大的打击了乡镇人民政府调处土地权属争议案件的积极性。而现实工作中，由乡镇人民政府调处土地权属争议有许多必要性，乡镇人民政府熟悉情况、离争议地近，有利于及时、稳妥的解决土地权属争议。为此，《草案》进一步明确了乡镇人民政府调处土地纠纷的职责。

以上说明，请予以审议。