一、案由

《 中华 人民共和国农村土地承包法》（以下简称《土地承包法》）自2002年8月29日通过后，稳定了我国的土地承包经营制度，促进了农村生产力的解放和发展，但同时也面临长期积累的深层次矛盾和问题，特别是农村现有土地承包关系长期不变的政策，使农村出现了调地难、难调地的问题，“增人不增地、减人不减地”的现象在广大农村普遍存在，制约了农村的发展，影响了农村的稳定。因此，有必要对《土地承包法》的有关条文进行修改、补充。

二、案据及方案

（一）第二条增加关于“农村土地承包经营权”的定义作为本条规定的第二款。

该条仅定义了“农村土地”的概念，对本法的整体调整对象“农村土地承包经营权”未加以定义，逻辑上不够严密，也不利于本法其他条文的进一步展开。所以，建议参照《物权法》第一百二十五条的规定，对“农村土地承包经营权”加以定义，即“农村土地承包经营权，是指农村集体组织成员及其他民事主体对国家或者集体所有的土地，依照合同的规定对其依法承包的土地享有占有、使用、收益和一定处分的权利。”

（二）第十七条增加一项关于承包方不得弃耕抛荒的规定

    该条规定了承包方的义务，但未明确“不得弃耕抛荒”的义务。《土地管理法》第三十七条规定，承包经营耕地的单位或者个人连续二年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地。由于《土地承包法》没有对承包方弃耕抛荒的规定，致使在实际工作中，对抛荒现象无法处理和限制。据此，建议在《土地承包法》第十七条中明确规定承包方不得弃耕抛荒，这样就能使《土地承包法》与《土地管理法》的规定一致，承包合同中也就能依法约定“承包方不得弃耕抛荒，连续弃耕抛荒两年的，由发包方收回该抛荒的耕地”的义务。因此，建议将该条修改为：

承包方承担下列义务：

1、维持土地的农业用途，不得用于非农建设；

2、依法保护和合理利用土地，不得给土地造成永久性损害；

3、不得将土地弃耕抛荒；

4、法律、行政法规规定的其他义务。

（三）修改第二十六条第二款

该条规定，“承包期内，承包方全家迁入设区的市，并转为非农业户口的，应当将承包的土地交回发包方。”随着城市化的推进和城乡统筹发展步伐的加快，一些农民虽然全家转为非农业户口，迁入设区的市，但由于设区市范围的扩大，有些农民没有享受到城镇社会保障，却被要求交回承包土地。这些农民既失去了土地，又没有保障，难以生存。土地承包经营权作为农村的一项最基本的社会保障，在承包期内发包方可否收回，应主要依据承包方全家是否享受城镇社会保障，而不是依据是否迁入设区的市和是否转为非农业户口。因此，建议将第二十六条第二款修改为：

承包期内，承包方全家迁入城镇落户，并享受城镇居民社会保障的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。

（四）修改第二十七条第二款

该条规定，承包期内，发包方不得调整承包地。承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准。而该法第五条赋予广大农民依法承包本集体经济组织土地的资格，并规定，任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。集体所有的土地是集体经济组织所有成员共同共有的土地，在进行承包时是按当时家庭成员的多寡来获取承包地的多寡，一旦承包就是30年（耕地）不变，发包方依法不得在承包期内调整或收回承包地。如果本集体没有预留机动地和依法开垦耕地，也没有承包方依法、自愿交回的承包地，则该集体经济组织中新增人口在承包期内就无地承包耕种，不能在集体所有的土地上获得任何利益。《土地承包法》的本意是为了稳定农村土地上的权利义务关系，使农民具有长期且有保障的土地使用权，最终目的是使农民更充分、有效、合理地利用土地，从而保障和促进农业、农村经济发展和农村社会稳定。但是，由于规定在承包期内除极特殊情况外不能调整承包地，一旦有农民依据土地承包法第五条规定要求行使承包土地的权利而不能实现，将会产生矛盾纠纷，影响农村社会和谐稳定，因此，建议将承包期内的土地调整纳入村民自治的范畴，由村民会议或者村民代表会议讨论决定。因此，建议将第二十七条第二款修改为：

承包期内，需对承包的耕地和草地进行调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准。承包合同中约定不得调整的，按照其约定。   

 附件：《中华人民共和国土地承包法》修正案（草案建议稿）

《中华人民共和国农村土地承包法》修正案

（草案建议稿）

一、第二条修改为：

本法所称农村土地，是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地；农村土地承包经营权，是指农村集体组织成员及其他民事主体对国家或者集体所有的土地，依照合同的规定对其依法承包的土地享有占有、使用、收益和一定处分的权利。

二、第十七条修改为：

承包方承担下列义务：

（一）维持土地的农业用途，不得用于非农建设；

（二）依法保护和合理利用土地，不得给土地造成永久性损害；

（三）不得将土地弃耕抛荒；

（四）法律、行政法规规定的其他义务。

三、第二十六条第二款修改为：

承包期内，承包方全家迁入城镇落户，并享受城镇居民社会保障的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。

四、第二十七条第二款修改为：

承包期内，需对承包的耕地和草地进行调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准。承包合同中约定不得调整的，按照其约定。