关于《海南省旅游管理条例（草案）》的说明

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

    我受省人民政府的委托，现就《海南省旅游管理条例》（草案）（以下简称《条例》）作如下说明：

    一、制定《条例》的必要性、指导思想和依据

    自改革开放以来，我省旅游业持续快速发展，取得令人瞩目的成就，已成为我省经济的重要支柱产业。去年全省共接待国内外游客290万人次，比上年增长3.65%；旅游创汇达7056万美元，比上年增长14.6%；旅游营业收入12.36亿元，比上年增长42.4%；去年全省旅游服务业上缴的营业税占全省地方财政收入的10%左右，仅次于金融保险业而位居第二。但是，我省旅游业开发与管理不相适应，行业管理不顺，旅游市场混乱，服务质量低于等问题需要进一步改进，因此，制定我省旅游业管理条例，加强旅游行业管理，促进旅游业的健康发展，显得十分必要；第一，我省旅游业现已具备了一定的产业规模，需要以法规的形式，进一步明确旅游支柱产业的性质和我省国民经济中的地位作用，制定优惠政策，扶持和促进旅游业优先发展，带动我省经济的繁荣。第二，我省各级旅游管理部门和经营单位，近几年来在工作实践中，摸索、总结和积累了一些成功的经验，并借鉴外地同行作法，建立了一些行之有效的管理制度，这些经验、作法和制度也需要以法规的形式固定下来，以使旅游业的管理和接待服务标准化、规范化。第三，旅游业是综合性、依托性很强的行业，目前“全社会共办旅游业”的局面初步形成，我省旅游业出现了政出多门、多头管理、各行其是、市场混乱、服务质量低劣、客人投诉增多等问题，严重影响了我省旅游业的声誉。为树立我省旅游管理部门在行业管理方面的权威，加快培育我省旅游市场机制，建立旅游市场规则，维护旅游市场秩序，规范旅游经营单位的经营行业，保护旅游者的合法权益，以法规形式把旅游业与相关行业协调的方式及内容固定下来，以便处理好旅游业与相关行业的关系，促进共同发展。第四，加强旅游法制建设，坚持“依法治旅”，是促进我省旅游业健康发展的重要手段，因此，在建立健全我省旅游法制体系过程中，首要的是制定《海南省旅游管理条例》作为我省旅游基本法规，在建立健全我省旅游法规体系中将起着纲领性的作用。

    制定《条例》的指导思想是：以党的基本路线为指导，适应建立社会主义市场经济体制的要求，充分体现海南经济特区改革和发展的成果。通过制定《条例》，加强旅游行业管理，保护旅游经营单位和旅游者的合法权益，维护旅游业的良好形象，促进我省旅游业的健康发展，以带动特区经济的繁荣。

    制定《条例》主要依据国务院转发国家旅游局《关于加强旅游业管理》的通知、国务院批转国家旅游局《关于加强旅游行业管理若干问题的请示》的通知、国务院发布的《旅行社管理暂行条例》，国务院批准的《导游人员管理暂行规定》以及《海南经济特区企业法人登记管理条例》等法规和政策规定，结合我省旅游业的实际情况，把经过实践证明必要和有效的政策规定以法规形式固定下来。

    二、《条例》起草经过

    随着我省旅游业的迅速发展，省人大、省政府对我省旅游立法高度重视，提出1994年要制定《海南省旅游管理条例》的任务。为认真做好《条例》的起草工作，省旅游局成立《条例》起草小组，从1994年5月开始《条例》起草工作。1994年6月底，《海南经济特区旅游业管理条例》的初稿形成后，省旅游局及时印发给局各处室及直属企事业单位征求意见，形成第二次修改稿。1994年7月中旬，省旅游局邀请省内外有关专家、学者进行座谈，提出意见，第三次修改后形成送审稿，并报省法制局。省法制局将送审稿分发省政府20多个部、厅、局等单位征求意见，在综合分析有关部门意见的基础上，1994年9月中旬，省法制局、省旅游局联合对《条例》作了较大修改，形成《海南省旅游管理条例》（草案）。省法制局于1994年11月20日正式向省政府上报《条例》（草案）。省政府1995年1月26日二届59次常务会议已原则通过了《条例》（草案）。

    三、关于《条例》中几项重要制度的说明

    《条例》（草案）共分六章。包括总则、旅游资源的开发和保护、旅游经营单位的管理、旅游服务与旅游者合法权益的保护、法律责任及附则，现将《条例》几项重要制度说明如下：

   （一）关于旅行社质量保证金制度。这是最近国务院批准设立的一项新的制度。它主要是借鉴和吸取日本、韩国、台湾等国家和地区的作法，其目的：一是严格开办旅行社条件，防止随意盲目发展旅行社；二是制约旅行社违法经营，增强对旅行社违约制裁手段的可操作性；三是维护旅游者的合法权益。当旅行社出于自身原因服务质量未达到标准，造成旅游者损失或旅行社资不抵债和宣布破产后，造成旅游者预交旅行费损失，旅行社不承担或无力承担赔偿责任等情况时，旅游行政管理部门以保证金支付赔偿。国务院规定质量保证金是保障旅游者权益的专用款项，其缴纳、管理由国家旅游局作出规定。我省实行企业法人直接登记制度后，旅行社实行质量保证金制度，对于加强旅游行业管理，宏观控制旅行社的盲目增长，提高服务质量，保障旅游者的合法权益具有更加重要的意义。  

    （二）关于导游员证书制度。1987年11月30日国家旅游局发布《导游人员管理暂行规定》，从而确立了导游员资格认证制度。几年来的实践证明，实行导游员证书制度，对加强导游员管理，提高导游服务质量，保护旅游者的合法权益起到了积极的作用。

   （三）关于旅游投诉制度。旅游者的合法权益能否得到保障，关系到旅游业的健康发展。世界上旅游业发达的国家均十分重视这一问题，分别以不同的法律形式确认和保护旅游者的投诉权，国家旅游局于1991年6月1日发布施行《旅游投诉暂行规定》，开始设立投诉制度。目前，我省旅游业在保障旅游者的合法权益方面还存着诸多问题。比如，投诉不及时处理，投诉没有具体的受理机关或部门，处理投诉缺乏规范的程序，因此，在《条例》第二十五条、第二十九条、第三十条、第三十二条中明确旅游投诉管理问题十分必要。

   （四）关于旅游资源普查、评估制度。旅游资源是发展旅游业的物质基础。为了给旅游资源的保护、开发、利用提供必要的科学依据，我们设立了旅游资源普查、评估制度。建立这一制度的依据主要是国务院批准的“三定”方案的规定：“国家旅游局负责全国旅游资源的普查，会同有关部门组织指导开发利用工作。”

   （五）关于旅游规划的审批制度。依据《海南省旅游发展规划大纲》设立此项制度。根据《大纲》引言“《大纲》由海南省人民政府审定发布，具有全省性行政法规效力，由海南省旅游局组织实施”的规定，为保证旅游建设项目符合大纲要求，避免旅游资源开发的重复雷同以及旅游设施建设的盲目性，提高旅游项目建设的综合效益和社会效益，因此，在《条例》第十四条明确规定：旅游景点规划、旅游开发区规划中省旅游局会同有关部门审批后组织实施。

   （六）关于旅游部门与相关部门的协调制度。旅游业作为综合性跨地区的行业，组织和协调工作十分重要，可以说，旅游部门不同相关的部门和行业协调，旅游业务就无法开展；协调工作做得不好，旅游业也不能健康发展。因此，从法规上确立协调制度，使旅游协调工作纳入法制的轨道，保证协调工作的顺利进行，促进旅游业和相关行业的发展具有重要的意义。