关于《海南经济特区基本农田保护规定（草案）》的起草说明

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

    根据省人大主任会议的要求，现将《海南经济特区基本农田保护规定》（草案）的起草情况汇报如下：

    一、立法必要性及指导思想

    《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）已由全国第九届人大常委会第四次会议于1998年8月29日修订通过，新《土地管理法》以建立土地用途管制制度为核心，进一步突出了保护耕地的基本国策。为了对基本农田实行特殊保护，促进农业生产和社会经济的可持续发展，国务院第12次常务会议也于1998年12月24日审议通过了新修订的《基本农田保护条例》（国务院第257号令），对原《基本农田保护条例》进行的重大修改，对基本农田的划定、保护和管理提出了新的具体要求。

随着“一省两地”和建设生态省的发展战略的不断深入，以及新《土地管理法》的颁布实施，省人民政府 1995年78次常务会议通过的《海南省基本农田保护区管理规定》无论是其法律效力，还是其内容，都已明显不能适应进一步加强土地管理、切实保护耕地的需要。一些地方保护耕地，特别是保护基本农田意识的淡薄，缺乏监督制约机制，造成耕地面积不断减少，基本农田地力下降，生态环境恶化。因此，制定新的《海南经济特区基本农田保护规定》并以地方法规的形式颁布实施，已显得十分迫切和需要。

立法的指导思想： 1、有利于生态省建设，正确处理耕地保护与经济发展、环境保护的关系；2、有利于农业生产结构调整，促进农业和农村经济的发展；3、为合理保护农民权益，巩固第二轮土地承包成果，规范规模型农业综合开发活动，应进一步加强基本农田权属及流转的管理；4、以新《土地管理法》和国务院修订的《基本农田保护条例》为依据，结合我省实际，对现行的《海南省基本农田保护区管理规定》中可行的条款予以保留，将实践中证明了的有效措施和成功经验上升为法规条文，并结合生态省建设的要求，进一步细化基本农田的各项保护措施和管理规则。

    二、起草过程

    我厅从1999年下半年开始着手《海南经济特区基本农田保护规定》的立法调研、起草工作。在将近一年的时间内，立法人员认真研究了新《土地管理法》和《基本农田保护条例》确定的基本农田保护新机制，总结和分析了我省基本农田保护工作的经验和问题，并进行了调查研究，在充分听取和研究各方面意见的基础上，形成了《海南经济特区基本农田保护规定》（送审稿）。后经省法制办公室对送审稿进行反复修改，并经省政府常务会议审议通过，形成草案。

    三、需要说明的几个问题

    （一）关于基本农田及基本农田保护区划定范围

    海南岛面积为3.44万平方公里，仅占全国总面积的0.37%，是全国陆域面积最小的省份，人均土地面积6.7亩，仅为全国平均水平的56%，耕地面积1142万亩，人均耕地1.55亩。根据1996年国务院统一组织的土地详查成果中，我省农用地面积4181.7万亩（占土地总面积的86.3%），其中耕地面积1142.8万亩（占农用地的27.3%），园地783.1万亩（占农用地的18.7%），林地2157万亩（占农用地的51.6%），其他农用地68.7万亩（占农用地的1.6%）；耕地中水田504.7万亩，望天田82.2万亩，水浇地9.1万亩，旱地537.5万亩，菜地9.3万亩。根据新土地法和国务国办发[1999]34号文的规定，我省基本农田保护率达85%（全国沿海地区最低水平），而我省生态省建设和农业生产结构调整将有很大一部分耕地须退耕还林、还草、还湖，重点工程也将占用一部分耕地，要完成国务院下达的划定任务较为困难，而且将上述耕地划为基本农田，不利于生态省建设和农业产业结构调整。为此，我们在实施中坚持全省基本农田规划划定比率为85%，而基本农田保护区的范围确定在一个合理范围。为解决这个矛盾，我们根据国土资源部、农业部国土资发[1999]511号文件的精神，为发挥我省资源的比较优势，对基本农田的划定范围进行了细化和适当扩大，草案第八条除将国务院《基本农田保护条例》第十条规定的耕地划为基本农田外，还将“良种繁育基地”、“取得专项资金补助的新开垦的土地中符合基本农田条件的耕地”也划为基本农田。同时，对按上述规定划入基本农田保护区的耕地面积未达到保护指标的，可根据土地利用总体规划将下列农用地划入基本农田保护区：“（一）坡度25度以下的草本园地；（二）原为坡度25度以下耕地，农业生产结构调整改为草本园地，规划期内可以还耕的草本园地。”（第九条）。最近，我们会同省农业厅联合下发文件，对全省基本农田的调整划定作出了具体部署。

    （二）关于基本农田的用途管制

  实行严格的用途管制是基本农田保护的基础。《草案》对我省基本农田用途管制分几个层次作了严格规定：1、对非农业建设占用基本农田的，《草案》第十四条规定“基本农田和基本农田保护区依法划定后，任何单位和个人不得改变或占用。国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实无法避开基本农田保护区，需要占用基本农田，涉及农用地转用或者征用土地的，须经省人民政府审核后报国务院批准”；2、对基本农田以出让、承包等方式流转的，《草案》第二十一条第一款规定在流转过程中，不得改变原用途，并依法办理用地手续；3、考虑到我省生态建设与农业生产结构调整过程中将不可避免的要占用基本农田发展林业、草业等，《草案》第十五条规定“生态建设、农业生产结构调整确需占用基本农田发展林业、草业、木本果业、水产养殖业的，须经省土地行政主管和农业行政主管部门审核，报省人民政府批准，并划入数量和质量相当的农用地作为补充。”

  （三）关于基本农田闲置抛荒

  由于各种原因，我省农地闲置抛荒的问题较为严重，并已引起省委、省人大和省政府的高度重视，我们也正采取措施解决这一类问题。根据我省农用地开发、经营和流转的方式和权利主体的不同，《草案》第二十三条专门对基本农田的闲置抛荒问题作出了规定。同时，我们也与省农业厅联合下发文件，对集体农用地的闲置问题，制定了加强管理的具体措施。

（四）关于基本农田的监督管理

  新《土地管理法》和国务院《基本农田保护条例》对基本农田的监督和管理已作了较为详尽的规定，《草案》根据我省基本农田保护工作的经验和现状，增加“农业承包经营合同应当载明承包方对基本农田的保护责任”（第二十一条第三款），并规定我省建立基本农田保护区检查制度：“各市、县、自治县土地行政主管部门、农业行政主管部门应定期对本行政区域内的基本农田保护区进行检查，对基本农田变动情况进行登记，并书面报告本级人民政府和省土地行政主管部门”（第二十二条）。

（五）关于农垦系统基本农田的保护管理

新《土地管理法》颁布后，为适应新的形势，新修订的《海南经济特区土地管理条例》对我省农垦土地管理体制进行了较大的调整，明确对全省农垦系统国有划拨土地实行派出机构、垂直管理的模式。但这一机构至今尚未批准成立，在本规定中将农垦系统的基本农田保护工作规定的过于具体，不仅难以理顺各种关系，而且在实践中也难以实行。因此只在《草案》第二十七条中原则规定“农垦系统的基本农田保护参照本规定执行”。

                                      二OOO年九月二十五日