关于《海南经济特区土地管理条例（修正案草案）》的说明

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

受省人民政府委托，现对 《海南经济特区土地管理条例（修正案草案）》（以下简称 《草案》 ） 说明如下：

一、修改《海南经济特区土地管理条例》的必要性

1994 年省人大常委会颁布了《海南经济特区土地管理条例》（以下简称《条例》）。根据 1998 年国家修订后的《中华人民共和国土地管理法》， 1999 年省人大常委会对《条例》进行过一次比较大的修订。修订后的《条例》上收了市县在土地管理方面的较多审批权限，严格了土地管理相关制度。这些规定对于加强我省土地管理，控制土地供应总量，保护耕地，促进我省土地资源的节约、集约利用，起到了较好的作用。但随着我省经济社会的快速发展，因市县人民政府享有土地供应等审批权限相对较小，从而影响市县经济发展的问题也逐步凸显。因此，有必要通过修改《条例》，进一步将可以下放的审批权限下放给市县 。这不但有利于增强市县发展活力，也可以使 省政府以及省土地行政主管部门减少土地行政管理具体事务，将工作重点转到抓好土地的规划和计划管理，加强调控和监督上来。 此外，近年来土地管理中出现的一些新情况新问题，也需要通过修订《条例》，增加相关规定，创新管理方式，有针对性地加以解决。

根据省人大常委会和省人民政府 2008 年立法计划，省人民政府组织有关部门对《条例》进行修改，提出了《修正案草案》。 2008 年 5 月 22 日 ，五届省政府第四次常务会议审议通过了《修正案草案》。

二、关于《草案》主要问题的说明

《草案》修改和增加的条文共有十四条，涉及的主要问题有：

（一）农用地转用和土地征收审批权下放问题。

1998 年国家修订《土地管理法》时，有两项重大修改：一是为保障土地用途管制制度有效实施，增设了农用地转为建设用地审批，并将审批机关确定为国务院和省级人民政府；二是为了减少土地乱征滥征，上收了土地征收权限，只规定国务院和省级人民政府有权审批。《条例》也据此作出了相应的规定。这些规定的实施，对我省的农用地保护，实现我省耕地占补平衡，维护农民利益，发挥了积极作用。但另一方面，由于市县人民政府在这些方面完全没有审批权，在实施建设项目时，涉及农用地转用和土地征收的，都要上报省人民政府或者国务院审批，削弱了市县统筹经济社会发展的自主性和能力，影响了行政管理效率。因此，有必要通过行使特区立法权，以立法的形式将这两项审批事项中属于省人民政府的审批权限部分下放给市县。鉴于国家对土地实施越来越严格的管理，特别是对耕地实行最严格的保护制度，耕地转用和征收的审批权仍应保留在省里。耕地以外的其他土地的转用和征收，可以参照 1994 年颁布的《海南经济特区土地管理条例》的相关规定，授予海口市、三亚市人民政府 13.5 公顷以下的审批权，其他市县人民政府 3.5 公顷以下的审批权。为此，《草案》对《条例》的相关条款进行了修改。

（二）国有及农民集体所有建设用地供应审批权下放问题。

这方面的审批涉及国有建设用地使用权以出让、划拨、租赁、作价出资（入股）等方式供应用于 工业、商业等 非农业建设的审批，以及农民 集体所有建设用地以作价出资等方式供应用于乡（镇）村建设的 审批，是我省城乡建设需要使用土地时所涉及的主要审批事项，也是市县要求下放最迫切的审批事项。根据《条例》第二十九条、第三十二条的规定，上述审批事项权限，海口市、三亚市人民政府为 2 公顷 以下，其他市县人民政府为 1 公顷 以下，超过限额的报省人民政府批准。应当说，《条例》规定的市县人民政府在这方面享有的权限过小，有必要扩大。考虑到市县经济社会发展的实际需要和市县土地管理已经具备的水平，可以将省政府享有的审批权限全部 下放给市县人民政府，以减少审批环节，提高行政管理效率。为此，《草案》对 《条例》第二十九条、第三十二条第一款进行了相应的修改。

（三）关于国有及农民集体所有农业用地供应审批权下放问题。

按照《条例》第三十二条、第五十四条的规定，国有及农民集体所有农业用地供应的审批权限，市县人民政府为耕地 13 公顷 以下，其他土地 33 公顷以下的；超过限额的，报省人民政府批准。为使市县人民政府能够更加灵活的促进农业开发，及时进行农业结构调整，更好更快地惠及农民，这部分审批事项中除了依法属于国务院的审批权限外，其他属于省人民政府的审批权限，也可以全部下放给市县人民政府。为此， 《草案》对 《条例》第三十二条第二款、第五十四条进行了相应的修改。

（四）关于国有划拨土地使用权流转审批权下放问题 。

国有划拨土地使用权流转审批包括国有划拨土地使用权通过 转让、承包、租赁、抵押或者与他人联合举办企业等方式流转用于农业开发和非农业建设的审批。根据《条例》第四十八条的 规定，海口市、三亚市人民政府对非农业建设用地审批权限为 2 公顷 以下，农业用地审批权限为 13 公顷 以下 ；其他市县人民政府对非农业建设用地的权限为 1 公顷 以下，农业用地为 13 公顷 以下 ；超过限额的报省人民政府批准 。目前，我省国有企、事业单位，尤其是农垦系统企、事业单位，拥有大量的国有划拨土地。这些国有企、事业单位在开展经营、业务活动过程中或者在改制重组过程中，往往涉及到划拨土地使用权流转方面的诸多事宜。将国有划拨土地使用权的流转审批全部下放给市县人民政府，有利于减少审批环节，提高行政管理效率，促进国有企、事业单位及时调整发展方向，增强发展活力。为此，《草案》对《条例》第四十八条 进行了相应的修改。

（五）其他问题。

为了提升我省存量建设用地的使用价值，降低我省土地开发利用成本，扩大省级土地储备规模，搭建省级基础设施投融资平台，为我省经济发展预留空间，促进我省经济社会的发展，《草案》增加了有关条款，对不符合土地利用总体规划或者零星分散的 国有存量建设用地与规划为建设用地的农业用地进行置换的问题，以及 对农民集体土地进行补偿后纳入省级土地储备的问题，作出了相关 规 定。

以上说明，请予以审议。