关于制定《海口市营业性歌舞娱乐场所管理办法》等四项文化市场管理法规的说明

主任、各位副主任、各位委员：

受海口市人大常委会的委托，现在我就提交省人大常委会会议审议的《海口市营业性歌舞娱乐场所管理办法》、《海口市电子游戏机娱乐场所管理办法》、《海口市音像市场管理办法》、《海口市图书报刊市场管理办法》（以下简称《管理办法》）等四项文化市场管理法规作如下说明。

一、           文化市场必须依法进行管理

随着我市的社会主义市场经济的发展，我市的文化市场也是一派生机勃勃、繁荣兴旺的景象。据一九九三年底统计，我市已有 350家营业性歌舞娱乐场所，150多家电子游戏室（包括台球、桌球室），170家音像制品出租、销售、放映点，205家书报摊点。文化市场的繁荣，丰富了人民群众的精神文化生活，改善了海口市的投资环境。海口市政府为了保障文化市场健康有序地向前发展，促进社会主义精神文明建设，坚持两手抓、两手都要硬的方针，先后制定分布了《海口市音乐茶座、舞会管理规定》、《海口市电子娱乐场（室）管理规定》、《海口市图书报刊市场管理规定》等行政规章。市文化行政管理部门严格按照国家有关法律法规和市政府分布的行政规章加强了对文化市场的管理。但随着形势的发展，市政府制定的行政规章已经不适应空前活跃的文化市场，其管理和发展存在着不少问题。当前存在的主要问题是：有些歌舞厅盲目追求经济效益，雇用、提供、容留“三陪”小姐，以色情招徕顾客；收费过高，甚至出宰客和敲诈勒索现象。有些电子游戏室利用电子游戏机进行赌博活动；没有限制地向中、小学生开放，影响青少年的身心健康。有些音像制品经营者出租、销售和放映黄色、淫秽录像带和激光唱盘、激光视盘；有些用蛊惑性和挑逗性的色情广告吸引和招徕顾客。有些书报刊经营者为牟利而销售非法书刊，甚至销售黄色和淫秽出版物；无证经营，乱摆设摊点，影响交通和市容。这些问题的存在，污染了社会环境，毒化了社会风气，腐蚀了人们特别是青少年的心灵，引发了社会治安、社会秩序方面的严重问题，人民群众意见很大，纷纷向有关部门反映，并建议加强立法，依法严格管理文化市场。当前我市文化市场的发展方兴未艾。为了依法加强管理，使文化市场在法制的轨道上健康发展，兴旺繁荣，促进社会主义精神文明建设，我们根据国家有关法律法规，结合海口市的实际，制定了上述四项文化市场管理的法规。

二、           四项《管理办法》制定过程

 我们海口市人大常委会在制定 1993年??1997年五年立法规划和1994年立法计划时，都把四项文化市场《管理办法》列为立法的重点。一是因为文化市场的发展呼吁加强和加快文化市场的立法，这也是人民群众的强烈要求；二是因为我市文化市场发育较早，我们在依法加强对文化市场的管理方面，经过摸索，积累了一定的经验。早在1988年市政府就制定公布了《海口市音乐茶座、舞会管理规定》、《海口市图书报刊市场管理规定》、《海口市电子娱乐场（室）管理规定》等三个行政规章，1992年又制定颁布了《关于加强公共娱乐场所管理的规定》。在制定四项文化市场《管理办法》时，市文体局专门成立了四项《管理办法》起草小组，负责《管理办法》的起草工作。为了做到立法具有强烈的针对性，我们市人大教科文卫工委组织有关人员和《管理办法》起草小组先后在去年底和今年四月份再次对我市文化市场的现状进行调查研究。三月中旬，还由市人大副主任黄钻永同志带领起草小组赴广州、深圳进行考察，学习两市文化市场立法工作经验。我们认真总结依法加强对文化市场管理的经验，学习借鉴处地经验，五月份写出了初稿。《管理办法》初稿写出后，先后七次召开有市委、市政府有关部门、各人民团体同志参加的座谈会，广泛征求意见；并主动向省人大教科文卫工委和省文体厅领导作了汇报。根据他们的意见，七易其稿，于1994年9月23日在市第十一届人大常委会第八次会议审议通过。

三、 几个问题的说明

1、关于实行许可证制度问题

 根据《海南经济特区企业法人登记条例》，除《条例》细则规定的 24个行业或项目必须实行许可证制度外，其余的均只实行登记制度。歌舞娱乐、电子游戏机、音像图书报刊等经营项目不属于《条例》细则规定的必须实行许可证制度的行业和项目。因此我们开始制定上述四项文化市场《管理办法》均只规定实行登记制，即到所在地工商行政管理部门办理登记，领取《营业执照》，然后持《营业执照》到市、区文化行政管理部门办法登记手续即可。但今年8月25日国务院发布的《音像制品管理条例》规定了音像制品的出版、复制、改造、批发、出租和放映均实行经营许可证制度。我们认为，地方法规是国家法规的补充和具体化，但地方法规不能违背国家法律法规的基本精神和原则。为了体现和贯彻国务院的《音像制品管理条例》，我们市人大常委会会议在审议《海口市音像市场管理办法》时，一致同意将经营音像制品的批发、零售、出租和放映都改实行登记制为实行许可证制，即都必须经上级文化行政管理部门审批取得经营许可证后，才持许可证到工商行政管理部门办理登记，领取营业执照。

 关于经营歌舞娱乐场所实行许可证制度问题，我们是基于这样的考虑的：营业性歌舞娱乐场所在我市整个文化市场中，是发展速度比较快，取得成绩较大的一类，同时也是情况比较复杂，存在问题比较多，对社会负面影响较大，人民群众反映强烈的一类。对于营业性歌舞娱乐场所，我们既要扶持其生存发展，更要加强管理，这样才能保障它的健康发展不断繁荣。另外，营业性歌舞娱乐场所还直接使用放映音像制品。因此，我们在制定《海口市营业性歌舞娱乐场所管理办法》时，根据国务院《音像制品管理条例》精神，也实行经营许可证制度。

 2、关于“三陪”问题

 当前社会上对歌舞娱乐场所的“三陪”（即陪酒、陪唱、陪舞）现象反映强烈，要求坚决查禁“三陪”活动。公安部了为查处娱乐场所“三陪”活动专门发了通知。我们认为，歌舞娱乐场所最突出的问题就是以“三陪”等形式进行色情活动。查禁以“三陪”等形式进行色情活动应是《海口市营业性歌舞娱乐场所管理办法》的重要内容。因此，我们在该《管理办法》第七条中，把“雇用、提供和容留以营利为目的，以色情服务为手段的陪酒、陪唱、陪舞”列为歌舞娱乐场所坚决禁止的行为之一。

 3、关于四类文化市场单独分项立法问题

 我们在研究制定歌舞娱乐场所、电子游戏室、音像市场、图书报刊市场等四类文化市场管理法规时，是搞一个总法规《海口市文化市场管理办法》还是分四项法规单独来搞，曾产生不同意见。一些同志认为，歌舞、电子游戏、音像、书刊同属文化范畴，搞一个总的管理办法即可。但多数同志认为，文化市场的范围很广，种类很多，上述四类只是文化市场的一个方面，不能代表整个文化市场，而且放在一个法规里，内容显得庞杂，不易操作。把它们单独立法、就具有较强的针对性和可操作性，在各自的适用范围内，发挥对市场行为的约束和规范作用。根据省人大常委会领导的意见，我们对歌舞娱乐场所、电子游戏室、音像市场和书刊市场等四类文化市场单独立法。

以上说明，如有不当之处请大家指正。