关于《海南经济特区企业国有资产条例（草案）》的起草说明

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

    我受省人民政府的委托，现就《海南经济特区企业国有资产条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）起草的有关问题作说明如下：

    一、关于起草《条例（草案）》的必要性

    制定企业国有资是管理的地方性法规是我省建立和完善社会主义市场经济体制的迫切要求。企业国有资产经营效益低下，资产流失严重是全国性的问题，在我省多种经济成份企业平等竞争的经济格局中，大多数国有企业竞争力弱，效益低，生产经营困难重重。究其原因，主要是缺乏责、权、利完整并系统可行的管理、运营机制。对企业国有资产的管理问题，国家和省政府都先后颁布过一些法规、规章，如去年颁发的《国有企业监管条例》等。这些法规虽在一定程度上对某些方面的问题作出了规范，但总体而言，对于企业国有资产管理、运营的体制、机制等问题的规范与我省级特区的改革实践不相适应。因此，制定与我省市场经济相适应的企业国有资产管理法规已是势在必行。

    省委、省人大、省政府领导对此十分重视。省政府早在1993年就将起草制定国有资产管理条例列入了省政府的立法计划，并具体落实到单位。由财税厅牵头，会同省有关部门，草拟初稿，后经省政府领导、省人大领导多次审阅、修改，并广泛征求专家、学者、企业家、各级政府管理部门的意见，八易其稿，最后完成的《条例（草案）》，综合了各方面的意见，反映了实践的要求，体现了大胆改革探索的精神。

    二、关于起草《条例（草案）》的指导思想

    一是《条例（草案）》调整、界定的企业国有资产管理、运营、经营关系要符合社会主义市场经济的原则；要有利于提高我省国有资产整体管理效率和运营效益，推动国有资产存量合理流动；要有利于企业资产的管理从实物化方式转为价值化方式、从静态方式转为动态方式，促进产业结构的合理调整。

    二是坚持政企分开的原则，保障国有资产所有者的权益和企业法人财产权，使企业真正成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体。

    三是借鉴国内改革开放以来国有资产管理的研究成果和经验教训，借鉴国际上科学可行的国有资产管理经验，要有新的突破，要切实可行、易于操作。

    三、关于《条例（草案）》的主要内容

    《条例（草案）》在改革企业国有资产管理机制、规范管理者、运营者和经营者的关系，以及保障企业法人财产权等方面作出了较为明确的规定，体现了大胆改革探索的指导思想，有所创新。

   （一）明确规定了国有资产管理部门管理企业国有资产的职责、权限，其主要职责是在基础管理方面，以及在宏观上、价值量上依法进行监督和管理，以保证企业的正常经营活动不受干扰，以及国有资产所有者的权益不受侵害。

    （二）明确了国有资产管理部门管理企业国有资产的主要方式是实行“委托运营”和“授权管理”。“委托运营”即是将已实行公司制的国家股权委托给符合一定条件的企业具体运营管理。受托企业必须是经营能力强、信誉高，同时必须提供一定的抵押物或必须有可靠的担保。受托企业与国有资产管理部门之间签订委托运营合同，明确权利与义务，受托企业则可依照《公司法》的规定行使股东的职权。这样做有三方面的好处：一是可实现政企分开，减少政府管理部门对企业的干预；二是可发挥经营能力强的企业的作用，充分利用经营资源；三是可克服承包经营中的包盈不包亏的弊端。

    委托方行使出资者职能，其职权限定在宏观管理和监督层次上。监控的主要手段为企业重大决策的审定。受托方享有国资产运营权，主要体现在选择被委托企业的经营者，决定企业的经营方针、投资计划，决定企业与外商实行合资经营、合作经营以及向境外投资，与其他企业联营组成新的企业法人，并获取一定比例的经营收益等。既能正常地行使受托者的职权，又不直接干涉被委托企业的经营权。被委托企业作为独立的法人单位，依法享有法人财产权，依法自主经营。

    （三）《条例（草案）》明确了监督职责和法律责任。在监督方面，除了国有资产管理部门的行政监督外，还着重规定了对企业经营者的社会审计监督，即规定企业的年终决算须经会计、审计中介机构审核验证。相对于过去由政府主管部门、财政部门审核年终决算的做法，这是一大进步，也是国际通行的作法。

    在法律责任方面，《条例（草案）》分别对国有资产管理部门、受托方、授权管理方、企业经营者等各方的行为责任作出了规定，这对各方依法行事起到了保证作用。

    四、关于《条例（草案）》的立法依据

    本《条例（草案）》依据的法律、法规、规章主要有：《宪法》、《民法通则》、《经济合同法》、《全民所有制工业企业法》、《全民所有制企业转换经营机制条例》、《股份有限公司规范意见》、《有限责任公司规范意见》、国务院91号令、国务院国发（90）38号文件、财政部、国家国有资产管理局“三定”方案、国家部委办局有关国有资产管理的规章制度，如国有企业兼并、拍卖、出售等办法，以及我省的一些地方性法规，如《海南经济特区股份有限公司条例》等。《条例（草案）》起草中还参考了其他省市国有资产管理的改革实践和中央有关部门的意见，以及我省建省以来在小政府大社会政治体制下国有资产管理和改革的实践等，同时，也参考了一些市场经济发达国家的经验和做法。

    五、其他几个需要说明的问题

  （一）关于国有资产管理机构的设置问题

    国有资产管理机构如何设置，是国有资产管理体制改革的一项重要内容。建省七年多的实践表明，我省以省政府作为国有资产管理的领导和决策机构，财政部门内设国有资产管理的办事机构的做法，符合海南省和十四大关于精简机构的要求。按照国家机构改革后的管理体制，国家国有资产管理局作为财政部的归口管理局由财政部领导。国家的做法也为我省国有资产管理机构的设置提供了参考。因此，财政部门作为政府的产权管理部门是可行和必要的。应当予以加强。

    （二）关于国有企业推行现代企业制度的问题

    国有企业实行现代企业制度，即进行公司制改建，是深化企业改革的方向。《条例（草案）》对此只作了原则性规定，没有作为重点内容来处理，主要是因为本《条例（草案）》重点调整和规范的是企业国有资产管理者（政府）、资产运营者和经营者之间的关系，而实行现代企业制度属于企业制度的范畴。况且，对企业制度国家已有《公司法》，省内也已有《公司条例》，因此，未将该内容列为重点。但国有企业实行现代企业制度又与本《条例（草案）》所要调整的对象有着密切的联系，所以，《条例（草案）》原则规定，国有企业应实行公司制。在实施《条例（草案）》的同时，政府还须大力推行现代企业制度，为普遍实施企业国有资产的委托运营创造条件。