海南省人大法制委员会关于《关于海南农垦管理体制改革的决定（草案）》审议结果的报告

——2009年5月25日在海南省第四届人民代表大会常务委员会第九次会议上

海南省人民代表大会常务委员会：

      省四届人大常委会第七次会议对《关于海南农垦管理体制改革的决定（草案）》（以下简称草案）进行了初次审议。会后，法制委员会、法制工作委员会将草案印发省直有关部门和各市县人大常委会征求意见，并就有关问题到海口、儋州、琼中等市县进行专项调研，召开了省直有关机关、市县政府有关部门和部分农场参加的座谈会，并深入桂林洋、红明、东路、南阳农场，直接听取了部分农场干部和职工代表的意见，走访了部分农场的基层连队，实地了解了有关农垦体制改革的进展情况。还召开海南大学、海南师范大学、省委党校、海南政法职业学院、中国（海南）体制改革研究院等高等院校、科研机构的专家学者参加的座谈会，就农垦体制改革的有关问题进行专项讨论。根据常委会的审议意见和各方面的意见，法制委员会对草案进行了研究修改，并征求了省人大常委会有关工委、省直有关部门的意见，再次对草案进行修改，先后六易其稿。5月19日法制委员会召开会议，根据常委会组成人员的审议意见和有关方面的意见，对草案进行了审议。省人大常委会农村工委、财经工委，省法制办、省农垦总局、省国土环境资源厅等部门的负责同志列席了会议。法制委员会认为，根据国务院《关于同意推进海南农垦管理体制改革意见的批复》（国函〔2008〕59号）和中共海南省委、海南省人民政府《关于海南农垦管理体制改革的实施意见》（琼发〔2008〕14号）的总体要求，为推进和规范海南农垦管理体制改革，促进农垦和地方经济社会协调发展，维护社会稳定，制定《关于海南农垦管理体制改革决定》十分必要。同时，提出以下主要修改意见：

      一、关于农垦体制改革的过渡期限问题

      省人大常委会农村工委和有的常委会委员提出，草案应当明确农垦体制改革的过渡期限。法制委员会经研究认为，鉴于农垦改革涉及的范围广、人员多，具有一定的复杂性、艰巨性和不确定性，且农垦体制改革需要稳步推进，应当给予政府必要的时间和空间，因此，建议以不规定具体的过渡时间为妥。

      二、关于过渡期届满后省农垦总局及农垦国营农场社区管理委员会的去留问题

      省人大常委会农村工委和有的常委会委员提出，按照政企分开、社企分离的要求，草案还应当明确过渡期满后省农垦总局和农垦国营农场社区管理委员会的去向。法制委员会经研究认为，省农垦行政机构及其职能调整属于省政府的职能范围的事项，应由省政府根据实际需要和具体情况作出决定。因此，建议增加一款规定：“过渡期满后，省农垦总局和各国营农场设立的社会公共事务管理机构及其职能的调整，由省人民政府决定。”

      三、关于农垦的国有资产管理问题

      有的常委会委员和有关部门提出，草案关于“省农垦总公司作为省人民政府履行出资人职责的企业”的规定，与全国人大常委会最近通过的《企业国有资产法》不相一致。依据该法规定，省农垦总公司不宜直接作为省政府履行出资人职责的企业，应授权省国资委作为省政府的代表对省农垦总公司履行出资人职责。法制工作委员会经反复研究后认为，《企业国有资产法》虽然规定：国有资产监督管理机构，根据本级人民政府的授权，代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。但同时又规定:“国务院和地方人民政府根据需要，可以授权其他部门、机构代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。”根据省委提出的“在过渡期内保持海南农垦系统垂直管理体系不变，确保农垦管理体制平稳交接”（ 琼发〔2008〕14号文）的要求，结合我省农垦改革的实际情况，省政府可以授权省农垦总局代表省政府履行出资人职责。这样既与上位法保持了一致，也有利于在过渡期内建立政企分开、所有权与经营权相分离的国有资产管理体制，又不影响省农垦总公司对其所出资企业依法享有的资产收益、参与重大决策和选择管理者等出资人权利。据此，法制委员会建议将草案第四条修改为：“在过渡期内, 省农垦总局继续履行农垦的行政和社会管理职能，依法管理农垦的国有资产，代表省政府对省农垦总公司履行出资人职责,确保国有资产保值增值。”

      四、关于农垦企业改革的方向问题

      有的常委会委员和有关部门提出，草案应当明确农垦管理体制改革的方向，使农垦改革按照省委的决定进行。因此，法制委员会建议增加二个方面的内容：一是，“农垦非橡胶产业的国营农场，可以改造为有限责任公司或者股份有限公司。”二是，“农垦应当充分利用资源条件，大力调整产业结构，切实转变发展方式,巩固和发展天然橡胶产业，加快发展林产、地产、物流、畜牧、农产品加工、旅游健康休闲、制种等多元化产业，形成多个产业竞相发展的现代企业集团，夯实经济基础，不断增强经济实力，努力使农垦企业成为海南经济新的增长点。”

      五、关于农垦总局编制农垦城乡规划问题

      草案第五条第二款规定：“省农垦总局可以根据全省城乡规划、国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划编制农垦系统城乡发展规划、天然橡胶发展规划。农垦系统城乡发展规划和天然橡胶发展规划报经省人民政府批准后实施。”对此，有的常委会委员和有关部门提出，根据国家城乡规划法的规定，组织编制城乡规划的主体为各级人民政府，农垦的城乡规划应纳入省域城镇体系规划。据此，法制委员会建议删去“省农垦总局编制农垦系统城乡发展规划”的规定，并将其修改为：“省农垦总局应当根据省经济社会发展总体规划、城乡规划、土地利用总体规划编制农垦天然橡胶等产业发展规划。农垦天然橡胶产业发展规划报经省人民政府批准后实施。”

      六、关于农垦国有划拨土地的使用问题

      有的常委会委员和有关部门提出，草案在作出“优先考虑农垦年度建设用地计划指标和土地供应”规定的同时，也应照顾到各市、县、自治县因城镇建设需要，确需使用农垦国有划拨土地的实际问题，从而做到优势互补，带动区域经济社会协调发展。因此，法制委员会经研究，建议增加一款规定：“市、县、自治县因城镇建设需要，确需使用农垦国有划拨土地的，由省人民政府协调解决。”

      七、关于农垦的社会保障问题

      有的常委会委员和有关部门提出，草案第八条第二款关于“农垦系统职工及其家属的社会保障统一纳入省和市县社会保障体系，统筹解决。”的表述过于笼统，不够具体，实践中难以掌握，而且还忽略了农垦城镇居民参加基本医疗保险的权利问题。据此，法制委员会经研究，建议将其修改为：“农垦职工的基本养老、基本医疗、失业、工伤、生育等社会保险统一纳入省和市、县、自治县社会保障体系统筹解决。”同时，增加一款规定：“农垦城镇居民基本医疗保险纳入所在地市、县、自治县统筹管理。”

      八、关于农垦胶园的承包方式问题

      草案第十条第一款规定：“农垦系统橡胶产业国营农场实行以‘完成上缴，剩余归己，统一收购，市价结算’方式为主的开割胶园职工家庭长期承包制度，提高胶工收入。”对此，有的常委会委员和有关部门提出，“完成上缴，剩余归己，统一收购，市价结算”仅是职工家庭长期承包的一种形式，特别是当橡胶遭受到台风等自然灾害时,这一制度就难以执行,具有不确定性,而且在实践中还需进一步总结和完善。因此，法制委员会经研究，建议将其修改为：“农垦的开割胶园和未开割胶园实行职工家庭长期承包制度，合理确定承包费用，切实减轻职工负担，提高职工收入。”

      九、关于农垦非橡胶产业国营农场实行的“基本田”和“经营田”制度问题

      在调研中，存在两种意见。一种意见认为，草案中规定的有关农垦非橡胶产业国营农场实行的“基本田”和“经营田”制度，在实践中难以执行。其理由是：海南农垦于1984年，动员职工承包国营农场土地，按照规划种植橡胶、果树等长期植物，建设家庭农场。当时，大多数职工与农场签订了承包合同，最长期限为三十年。现多数农场已没有土地分给无地职工，如果提前中止职工与农场签订的土地合同，将引发合同纠纷和赔偿问题。不仅如此,自本决定草案网上征求意见以来，就连部分农垦橡胶产业国营农场的职工也纷纷提出承包土地的请求,这势必会产生新的社会问题。另一种意见认为，在农场实行家庭承包过程中，有的干部职工承包的土地多则几百亩，少则几十亩，而有的职工却无地承包，基本生活难以保障。而实行“基本田”和“经营田”制度，对于化解这一矛盾，保障职工的基本生活，促进农场社会和谐，为农垦的改革发展创造稳定的环境，将发挥积极的作用。法制委员会同意第二种意见。

      此外，还对草案作了一些文字的修改、条款的合并和顺序的调整。

      草案二次审议稿已按上述意见作了修改。法制委员会认为已基本可行，建议本次常委会会议审议通过。

      草案二次审议稿和以上意见是否妥当，请审议。