关于《海南省各级人民代表大会常务委员会处理人民群众来信来访工作的规定（草案）》的说明

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

    我受省人大常委会主任会议的委托，就《海南省各级人民代表大会常务委员会处理人民群众来信来访工作的规定（草案）》（以下简称《规定草案》）作如下说明：

    一、制定《规定》的必要性

    处理人民群众来信来访是国家机关一项经常性的政治任务，也是人大机关联系人民群众、发挥人民群众监督作用的一条重要渠道。早在1951年，毛泽东主席对处理人民来信就作过批示：“必须重视人民的通信，要给人民来信以恰当的处理，满足群众的正当要求，要把这件事看成是共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法，不要采取掉以轻心置之不理的官僚主义态度。”同年，政务院专门作出了《关于处理人民来信来访和接待人民工作的决议》，对信访工作、信访机构、人员配备、制度建设等方面提出了具体的要求。党的十三届六中全会决定强调了全党要加强信访工作，把密切党和群众的血肉联系，看作是关系党和国家盛衰兴亡的问题。江泽民总书记指出：人民代表大会应当成为联系群众、反映问题、解决矛盾的主要民主渠道。因此，正确处理人民群众的来信来访，搞好人大信访工作，是一个体现人民是国家的主人，国家机关对人民负责、受人民监督的重要问题，也是一个体现人民代表大会及其常务委员会遵循党的指示，全心全意为人民服务的根本问题。

  多年来，我省各级人大常委会处理人民群众来信来访，为人大常委会密切联系人民群众，依法行使职权，做了不少富有成效的工作。在维护社会安定团结，保障党的中心工作的顺利进行，加强社会主义民主与法制建设中发挥了重要的作用。随着我省改革开放的逐步深化，经济发展和城乡建设的步伐加快，许多新的社会矛盾都通过信访的渠道反映出来，随着民主与法制建设的不断完善和发展，人民群众对权力机关履行宪法和地方组织法赋予的监督职能，切实维护其合法权益的期望越来越高，各级人大常委会受理人民群众来信来访的数量呈上升趋势。1995年上半年，省人大常委会共受理人民群众来信来访578件次，比去年同期的471件次上升22.5%。这些信访中，反映领导干部以权谋私、作风腐败，检举揭发各类经济犯罪，控告公检法机关工作人员有法不依、执法不严、违法不究、执法犯法的问题增多。为了进一步加强我省各级人大常委会的信访工作，使之制度化、规范化，需要制定信访法规，用法律形式来规范人大常委会的信访工作，用法律手段来维护人民群众的合法权益，调节社会各种矛盾。

  二、制定《规定》的指导思想

  我国宪法规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”“中华人民共和国公民对于任何国家机关和工作人员，有提出批评和建议的权利；对于国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害；对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复”。地方组织法把“监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作，联系本级人民代表大会代表，受理人民群众对上述机关和国家工作人员的申诉和意见”列为县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会的职权之一。这些规定，既是我们制定《规定》的法律依据，也是基本指导思想。根据这些法律规定原则，《规定草案》主要对各级人大常委会信访工作机构、任务、受理范围、处理方法等作了明确规定。通过立法，规范信访活动秩序，提高信访工作效率，保障人民群众参与管理国家和社会事务的民主权利，保护来信来访人的合法权益，保持地方国家权力机关同人民群众的密切联系，维护社会稳定，促进改革开放和经济建设。

  三、《规定草案》的起草过程

  根据省人大常委会的立法计划安排，今年4月初就开始准备工作。我们认真学习宪法、地方组织法等有关法律规定，参阅兄弟省（区）的信访法规，结合我省各级人大常委会信访工作的实际情况，5月底完成了《海南各级人民代表大会常务委员会处理人民群众来信来访工作的规定草案（征求意见稿）》。6月初，我们以书面形式征求了省人大常委会各工委、各市县人大常委会，省人民政府、省高级人民法院和省人民检察院等有关信访部门的意见，经过修改，形成了现在提请常委会审议的《规定草案》。

  四、对几个问题的说明

  1、关于信访工作机构

  设立专门信访机构，配备专职信访人员是做好信访工作的基本条件。《规定草案（征求意见稿）》规定：“省人大常委会、海口市和三亚市人大常委会设立专门信访机构，配备专职人员，其余市、区、县、自治县人大常委会可视实际情况，配备信访专职和兼职人员。”各市、县对这个问题的反映比较强烈，有的市、县提出都要设立信访专门机构，有的市县提出都要配备信访专职人员。我们考虑到当前各级人大常委会正在进行机构改革、缩减人员，而且各市县人大常委会信访工作任务大小也不一样，设立专门信访机构不可强求一致。经修改，《规定草案》规定：“省人大常委会、海口市和三亚市人大常委会设立专门信访机构，配备专职人员，其余各市、区、县、自治县人大常委会是否设立专门信访机构可视实际情况自行确定，但都必须配备信访专职人员。”省法制局提出，关于信访机构设置问题应征求省编制部门的意见。我们认为，人大常委会机关内部机构的设置，编制部门应当尊重人大常委会的意见，而且目前省人大常委会、海口市和三亚市人大常委会都已经编制部门同意设立了专门信访机构。

  2、关于信访工作任务

  《规定草案》第五条规定，各级人大常委会信访工作任务有八项，包括受理、办理、管理三大环节的主要工作。在信访活动中，人民群众往往直接向领导个人和上级机关反映一些重大问题。因此，人大常委会信访工作，除了受理和接待人民群众向人大常委会来信来访外，还要认真负责地受理人大常委会组成人员和上级人大常委会交办的信访事项。办理含转办、交办、催办、查处工作，对来信来访人员宣传法律、法规和有关政策，向领导综合反映情况。管理主要是建立信访档案和保守信访机密。

  3、关于信访工作受理范围

  《规定草案》第六条规定了受理人民群众来信来访八项内容，都在人大常委会的职权范围内。其中，第七项规定受理“对不服本级人民政府的处理、人民法院的判决、裁定和人民检察院免予起诉、不予起诉决定的申诉和意见”把受理内容限制在已发生法律效力的判决或决定上，既是履行地方组织法赋予人大常委会受理人民群众对“一府两院”和国家工作人员的申诉和意见的监督职能，又保证法院、检察院独立行使审判权、检察权。法律赋予人大常委会“讨论、决定重大事项”的职权，涉及到政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等方方面面的工作，《规定草案》不可能逐一列项，只在第八项规定受理“人民群众反映的人大常委会职权内的其他重大问题”。

  4、关于信访的处理方法

  《规定草案》第七条对信访部门及其工作人员处理人民群众来信来访办法作了六项规定。总的原则是“分级负责、归口管理。”非本级人大常委会受理范围内的和属于本级人大常委会受理范围内的一般信访件，转有关职能部门处理。对本级人大常委会受理范围内的重大信访件，或由主任会议讨论，确定处理办法；或由领导阅批办理，作了程序性的规定。对于本级人民政府、人民法院、人民检察院因职责不明、管辖不清的控告、申诉信访件，《规定草案》规定由人大常委会指定承办单位。此外，《规定草案》还对承办单位处理交办信访件的期限作了规定。

  5、关于违纪违法行为的处理

  为了促使信访工作人员认真履行职责，防止违法失职行为，确保信访渠道畅通，《规定草案》第十一、十二两条对信访工作人员作了奖罚规定。为了维护正常的信访秩序，根据我国宪法第五十一条“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利”的规定，《规定草案》第十三条对来信来访者的活动作了约束性的规范。

  《规定草案》已印发给各位委员，请予审议。