《海南经济特区土地管理条例(草案)》初审报告

主任、各位副主任、各位委员：

受主任会议的委托，农村工委对省政府提请本次会议审议的《海南经济特区土地管理条例 (草案)》(以下简称《条例(草案)》)进行了认真的初步审查修改。现把初审情况报告如下，请予审议。

一、初审修改的过程：

从去年 6月初开始，工委的领导和办公室的同志就参与了条例的起草修改工作。我们对全省的土地管理情况进行全面调查的同时，学习了国家的土地管理法律、法规，并参考和吸收了国外的和港、澳、台地区的土地管理法律中一些适用的东西。在此基础上，对《条例(初稿)》进行初步修改并印发省政府有关厅局、省政协有关委员会和部分委员、省各民主党派部分成员以及各市县人大，广泛征求修改意见。我们还先后两次召开专家、学者座谈会进行研讨论证。汇集了各方面的意见再次修改之后，派员同省土地管理局的同志一道，带着稿子上北京，就几个重大问题请示了全国人大法工委和国家土地局。回来以后对《条例》草稿再作了一些修改和调整。在审查修改工作中，充分发挥了工委委员的作用，先后四次召开工委委员会议，对起草过程中的《条例》初稿和省政府正式提请人大审议的《条例(草案)》反复进行逐章逐条的讨论修改，形成7《海南经济特区土地管理条例(初审稿)》(简称《条例(初审稿)》)。

二、几个需要说明的问题

(一)关于授予省农垦总局管理农垦土地的职权问题，《条例(草案)》第八十三条规定，“农垦系统的划拨土地使用权的管理实施办法，由省人民政府另行规定”。我们建议把它写到总则中(《条例(初审稿)》第八条第四款)，并修改为：

“省人民政府根据需要，授予省农垦总局依法管理农垦土地的职权。省农垦总局土地管理机构业务上受省土地管理部门领导”。

理由是： (1)我省农垦土地约占、全省总面积的四分之一，土地管理工作量大。(2)全国各大垦区多数设有土地管理机构。(3)有利于加强农垦土地管理，提高办事效率，促进农垦的开发建设。

(二)关于原第二章“土地所有权和使用权”，《条例(草案)》删去了(原几稿有这章)。我们认为不妥。理由是(1)《条例》是我省土地管理方面的母法，不可不对土地权属问题作原则规定。(2)土地权属不清的问题十分突出，需要制定具体的确认土地权属的办法。所以，原本章中“确认国家所有土地和集体所有土地的实施办法，由省人民政府另行规定”这样的授权性质的条文，是不可少的。(3)对土地纠纷案件的处理权限和处理程序也应作具体规范。(4)以“国家土地法已有土地权属这方面的规定”为理由而删去本章的观点是不全面的。我们应当结合我省的实际，把国家法律的原则规定通过地方性法规具体化，便于贯彻执行。鉴于以上认识，我们建议保留“土地所有权和使用权”这一章。

(三)关于征用集体土地的审批权限问题，《条例(草案)》把县级人民政府批准征用耕地由国家土地法规定的0.2公顷扩大到1．333公顷，其他土地由0．677公顷扩大到3．333公顷。我们认为不大妥当，因为：(1)与国家土地法的有关规定不一致，而且是政府的权限划分问题。国务院[1992]13号国发明电强调，“各地制定的地方性法规，几与《土地管理法》不一致的，要予纠正”。(2)打起官司来以哪个法为准绳?(3)没经请示国家土地局和全国人大批准。(4)地方性法规通过后要报全国人大备案。假如全国人大予以否定，怎么办?这个问题，我们不好决断，请常委会审定。

(四)《条例(草案)》第二十五条“经批准建设铁路、县道以上公路、航道、港口、机场等交通、能源、通讯设施和农田水利设施征用土地的补偿，可低于本条例规定的补偿标准，具体办法由省人民政府规定。”

我们认为，征用土地的补偿标准应当统一，不应因用途有异而别。上述用地的优惠应由国家负担，对交通、能源等基础设施建设用地实行优惠政策是《条例 (草案)》第五十条规定的内容，即“减收出让金的5％?15％”。

(五)关于征地补偿标准问题。征用农村集体土地的补偿费包括土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费和附着物补偿费。《条例(草案)》第21、22、23、24条对各种补偿作了明确规定。其中，土地补偿费和安置补助费分别按该土地征用前3年平均年产值的10倍和20倍支付，总额不超过30倍，比国家土地法规定的不超过20倍有所提高。我们认为，适当提高征地补偿标准是必要的，因为：原来的补偿标准是在计划经济体制下制定的，并且征用来的土地都是无偿划拨给用地单位使用的。现在实行社会主义市场经济体制，征用来的土地大多是有偿出让给用地单位使用的，并且生产水平、劳动日值和物价水平都已大幅度提高，假如征地按原来的标准补偿显然是不合理的。这个问题，我们也经请示国家土地局和全国人大法工委，并申明理由，他们都表示理解。

对这个问题，还有两种意见： (1)认为按年产值30倍补偿仍太低，还应当提高一些；(2)认为应按出让土地使用权的基准地价的百分比给予征地补偿，才符合社会主义市场经济的原则。

(六)在城市规划区内能否出让“生地”的问题。《条例(草案)》在“国有土地使用权出让”章中，只规定国家征用、收回的土地使用权可以出让”，我们在《条例》(初审稿)》中增加一款，规定“市、县人民政府所在地城市规划区内未完成基础设施建设的土地的使用权不得出让。”这样做，才能保证城市总体规划的实施。否则，在未完成基础设施建设的情况下就将土地使用权“分田到户”式地出让，则无法进行道路、排供水、供电、通讯以及其他公共设施的统一规划建设，其后果将是十分严重的。  

(七)关于国有土地使用权出让的方式问题，《条例(草案)》第四十五条规定：机关、部队、文化、教育、卫生、体育、科研和市政建设用地，基础设施用地，优化产业结构、不破坏生态环境的工业用地，民族地区的工业开发区用地，经济实用房用地均可通过协议方式出让。就是说，只有破坏生态环境的工业用地和非经济实用房用地以及商业、旅游等方面的用地的使用权才须用招标或拍卖方式出让。这样的规定，一不符合国家关于土地使用权出让应逐步缩小协议出让范围的指导思想，二不符合建立社会主义市场经济体制的要求，三不符合公。平竞争的原则，四不符合增强办事透明度和加强廉政的精神，五不利于增加财政收入。因此，我们建议修改为：

“除国家机关、部队、文化、教育、卫生、体育、科研单位和市政公共设施建设等非营利性用地，交通、能源等基础设施建设用地以及省和国家的重点建设项目用地，土地使用权出让可以采用协议方式之外，其他各种用地的土地使用权出让均采用招标或者拍卖的方式。”

(八)《条例(草案)》把“划拨的土地使用权的转让、出租和抵押”作为单独一章，我们认为没有必要，理由是：划拨的国有土地使用权的转让、出租和抵押的批准权限、办理程序等与一般的国有土地没有什么不同，这些在上章中已有明确规定。所以，只在上章增写三条(《条例(初审稿)》第七十八、七十九、八十条)即可：一是符合什么条件的划拨土地使用权可以转让、出租、抵押；二是须经批准和补交出让金；三是在什么情况下划拔的土地使用权由政府无偿收回。

除了上述八个问题以外，我们对《条例 (草案)》也进行了一些必要的结构调整和多处的文字修改。例如：把内容属于土地使用权出让的第四十条从“土地开发利用和保护”章调入“国有土地使用权出让”章中(见《条例》(初审稿)第五十九条)；又如：把《条例(草案)》第五十四条内容和文字都显得兄长、重复的三款合为一款，并与第五十五条合并写成《条例(初审稿)》的五十七条；再如：“法律责任”一章，《条例(草案)》写得很紊乱，表述也不明确。我们在不改变处罚内容和标准的前提下作了较大的条款调整和文字修改，使之更加明确，更加有条理，便于操作和执行。再者，对一些不规范或不恰当的表述，也作了修改或删除。比如，我们删去了《条例(草案)》第五十一条开头一句“相关法规另有规定的，按规定办理”以及第一百一十条最后一句“本省其他法规、规章与本条例相抵触的，以本条例为准。”

我们认为，经过反复修改的《海南经济特区土地管理条例》已经成熟，建议本次会议审议通过。自本条例施行之日起，《海南土地管理办法》和《海南经济特区土地使用权有偿出让转让规定》同时废止是恰当的。

以上报告和《海南经济特区土地管理条例 (初审稿)》以及《海南省土地管理情况调查报告》等参考材料15个，请一并审议。