关于将幼儿托育服务事业纳入国家“十四五规划”的建议

　　摘要：党的十九大把幼有所育、办好学前教育作为保障和改善民生的重要内容。发展幼儿托育服务事业既是满足人民群众生活需求,也是关系国家长期可持续发展的大事。我国3岁以下儿童托育服务发展存在许多亟待解决的问题。一是缺乏相应法律和政策支持，相关部门职责落实不到位；二是托育机构建设面临困境；三是托育服务质量参差不齐；四是合格的托育服务人员资源稀缺。国务院办公厅已提出了幼儿照护发展的指导思想、基本原则、发展目标和主要任务，建议国家发改委、卫健委、妇儿工委等相关部门尽快细化和落实。一是将托育服务事业纳入国家“十四五”经济社会发展规划；二是建立健全部门协调机制；三是需求和问题导向，加快制定托育服务机构准入标准和管理规范；四是加强托育服务人员队伍建设；五是鼓励和支持多元共建托育服务机构，优先支持普惠型托育服务；六是加快相关立法。

　　一、发展幼儿托育服务事业的重要性和迫切性

　　党的十九大把幼有所育、办好学前教育作为保障和改善民生的重要内容。其中，3岁以下儿童托育服务是关系到国家人口战略的大事，也是人民群众生活的迫切需要。目前,我国人口老龄化加快，国家放开二胎政策以来,人口出生率仍然持续下降。调查表明，没人照看、托育机构少、成本高等是年轻家庭不愿生育的重要原因之一。根据国务院妇儿工委办公室（简称妇儿办）2017年对4661名0-6岁儿童父母和准父母进行的问卷调查表明， 48.2%的受访者有3岁以下儿童托育服务需求，双职工和只有母亲工作的家庭（包括单亲家庭）需求更高；希望孩子在2岁半以内入托的为70.4%，其中2岁以内的为47.2%。由此可见，发展幼儿托育服务事业既是满足人民群众生活需求,也是关系国家长期可持续发展的大事。

　　我国的托育服务发展不充分，远远不能满足社会需要。如，根据调查，上海、北京、深圳的户籍家庭对3岁以下儿童托育服务的需求分别达到88%、47.8%和53.2%。与此形成明显对照的是，上海市户籍家庭3岁以下儿童在托育机构照料的仅为3.6%。

　　二、儿童托育服务发展中存在的主要问题

　　目前，我国3岁以下儿童托育服务发展存在许多亟待解决的问题。

　　一是缺乏相应法律和政策支持，相关部门职责落实不到位。目前， 与3岁以下儿童托育公共服务相关的法律法规不健全，法规层级低。2019年5月国务院办公厅出台“关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见”（以下简称指导意见），但比较原则，提出的任务有待细化落实。国家尚未制定儿童托育服务的发展规划，相关部门应担负的具体责任尚未落实；准入标准、运营标准、养育标准、监管标准以及托育服务人员资质标准等普遍缺失；对于政府主导、多元举办托育服务机构缺乏有效的支持性政策，社会力量合规守法提供托育服务存在诸多困难。

　　二是托育机构建设面临困境。有调查反映，当前3岁以下儿童托育服务机构建设存在的主要问题是“公办缺位”“民办缺路”。一是公办托育服务机构数量很少；二是社会力量举办托育服务机构缺乏应有支持，标准不明和“门槛过高”并存，一些各类社会兴办的托育机构，大多数难以获得设置许可。

　　三是托育服务质量参差不齐。少数公立儿童保育院、婴儿园和幼儿园托班服务质量较好，一些市场举办的中高档托育园也达到较高水准。但相当多的托育机构设施水平不高，养育模式和理念均较为陈旧，有些还存有安全隐患。

　　四是合格的托育服务人员资源稀缺。目前，有一定经验、符合从事托育服务工作资质的专业人员缺口很大。目前绝大部分有学前教育专业的职业学院或高校没有早期保育专业，仅有少量相关课程。因此，现有从事托育服务的人员大都没有接受过系统的儿童早期综合发展相关知识教育和技能训练，托育机构工作人员的职业资格认定、能力素养和行为要求等均缺乏相应的规范和管理。

　　三、关于加强幼儿托育服务的建议

　　国务院办公厅的指导意见已提出了幼儿照护发展的指导思想、基本原则、发展目标和主要任务。建议国家发改委、卫健委、妇儿工委等相关部门尽快细化和落实。

　　一是将托育服务事业纳入国家“十四五”经济社会发展规划。建议国家“十四五规划”明确幼儿托育服务的发展目标，安排托育服务的财政支出专项，制定支持托育服务事业发展的优惠政策，出台支持家庭生育的政策，释放生育潜力。

　　二是建立健全部门协调机制。指导意见提出要强化部门协同，并明确了主管部门及相关部门的职责：婴幼儿照护服务发展工作由卫生健康部门牵头，发展改革、教育、公安、民政、财政、人力资源社会保障、自然资源、住房城乡建设、应急管理、税务、市场监管等部门要按照各自职责。由于涉及部门较多，因缺乏有效的协调机制，任务难以落实到位。建议建立部门之间的协调机制，在卫健委设立协调办公室，根据发展规划任务，定期进行沟通、督促检查，发现问题，及时协调解决，将任务落实到位。

　　三是需求和问题导向，加快制定托育服务机构准入标准和管理规范。坚持统分结合，因地制宜，制定标准。中央政府主管部门制定基本原测，各级政府主管部门因地制宜制定具体标准、支持政策和监管程序。主要包括托幼机构准入及监管、从业人员资质、特定人群法定监督义务等方面内容。采取政府定标准，并加强日产监督管理，由授权的第三方机构定期检查评估。根据需求制定标准，据调查，家长们在选择托育机构时最关注的前五位因素依次是安全（71.6%）、卫生（54.5%）、环境设施（40.8%）、保教人员专业性（37.2%）和保教人员爱心（32.0%）。因此，应以安全、卫生标准和保育人员资质等人民群众最关心的问题为重点，制定市场准入标准。

　　四是加强托育服务人员队伍建设。探索建立托育服务人员专业化培训体系。师范类的职业学院或高校应增加学前教育专业和婴幼儿照护专业，实行专业教育和在职培训相结合，培训与资质认证相结合。建立托育服务人员及管理人员从业资格准入、考核、禁入制度，对虐童实行零容忍。探索设立科学合理的托育服务人员报酬标准和薪酬增长机制。

　　五是鼓励和支持多元共建托育服务机构，优先支持普惠型托育服务。坚持政府保基本，非基本发挥市场活力的原则，实行分类管理和支持。根据国际经验，建议公立机构提供普惠性服务，重点面向低收入人群；对民办普惠型托育服务给于政策支持和适当补助；为其他社会兴办的高档托育服务机构提供用地等资源保障。鼓励和支持企事业单位在自有场地内举办托幼园（所）、城镇街道、社区利用公共服务资源推进社区托育服务设施建设，鼓励和支持符合条件的个人提供家庭互助式托育服务。实行机构托育与家庭养育相结合，因地制宜探索多元服务模式。对于城市和人口集聚的农村地区，可以机构服务为主，对于居住比较分散的农村地区可以采取家庭养育附之以家访员的模式。中央财政重点应向中西部农村贫困地区倾斜。

　　六是加快相关立法。目前，越来越多的国家将托育事业作为政府责任，经合组织国家约有三分之一的3岁以下儿童在托幼机构接受照看和教育，一些国家还制定相关的法律或强制性标准来促进和保障托幼服务。如美国、英国有0-6岁儿童的学前教育立法，巴西还有专门幼儿早教立法。我国一些地区为落实指导意见和满足人民群众需要而制定地方政策，如浙江2020年将“3岁以下婴幼儿照护”列为十大民生实事之首。学前教育立法已纳入第十三届全国人大常委会5年立法规划。建议在指导意见的基础上，及时总结经验，把握规律，将托育服务纳入学前教育立法。