关于《海南经济特区土地管理条例(草案)》的说明

主任、各位副主任、各位委员：

受省人民政府委托，现就《海南经济特区土地管理条例 (草案)》作如下说明。

一、制定《海南经济特区土地管理条例》的必要性

一九八七年九月，中共中央、国务院决定海南建省办经济特区，这是海南乃至全国扩大对外开放、发展外向型经济的一项重大决策。海南的经济建设从此揭开了新的一页。随着海南开发建设和改革开放的深入发展，对土地的需求日益增加。如何适应建省办经济特区的需要，深化土地使用制度改革，加强对土地的管理，合理地开发、利用、保护和经营土地，并把国家和我省的土地政策用地万法规的形式体现出来，这是摆在我们面前的一项重要任务。为了做好这项工作，一九八八年二月十三日，海南建省筹备组发布了《海南土地管理办法》。一九九 0年三月二十六日经海南省人代常委会批准，海南省人民政府发布了《海南经济特区土地使用权有偿出让转让规定》。几年来的实践证明，《海南土地管理办法》和《海南经济特区土地使用权有偿出让转让规定》对我省加强土地管理，实行并不断深化土地有偿使用制度，从而发挥土地资源的优势，吸引资金、招揽项目，加快我省经济开发建设的步伐，起7积权的作用。但是，由于我省一直没有制定与《土地管理法》相配套的地方性法规，致使《土地管理法》中需要由我省根据自己的实际情况制定的部分内容长期处于空缺状态，在一定程度上影响了《土地管理法》在我省的实施；另一方面，随着土地使用制度改革的不断深入和发展，《海南土地管理办法》和《海南经济特区土地使用权有偿出让转让规定》中的许多规定与土地管理工作和 土地市场的实际情况已不相适应，因此，制定我省与《土地管理法》及《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让转让暂行条例》相配套的新的地方性法规，同时，通过立法手段对已发布的地方性法规和规章进行修订，从而使我省的土地管理提高到一个新的水平，显然是十分迫切需要的。

二、《海南经济特区土地管理条例》的法律依据

《海南经济特区土地管理条例》的法律依据是，我国宪法和有关法律；法规以及国家发布的有关土地政策。

一九八八年三月，全国人大批准设立海南省，同时授与海南省人大较为特殊的地方立法权，即可以根据海南的具体情况和实际需要，遵循国家法律和行政法规的原则制定法规，在海南经济特区实施。在，本《条例》起草过程中，省人大和省政府领导曾多次指示，《条例》应当充分行使全国人大这一特别授权，使《条例》做到既“遵循原则”，又符合海南的实际和需要，真正起到促进我省合理开发、利用、保护、经营土地，规范地产市场的作用。因此，全国人大对海南省人大的特别地方立法授权，是本《条例》的主要法律依据。

一九八八年十二月，第七届全国人大通过了《土地管理法》修正案，该法第五十六条第二款规定：“省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会根据本法制定实施办法”；一九九 0年五。月，国务院发布《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，该条例第五十三条规定，本条例的“实施办法由省、自治区、直辖市人民政府制定”。国家法律、法规对地方人大、地方政府制定实施办法的授权以及法律、法规所确立的基本原则是本《条例》的主要依据。

同时，在本《条例》起草过程中，我们对国家陆续发布的有关土地管理工作的文件，比如去年先后下达的《国务院关于发展房地产业若干问题的通知》、《国务院关于严格制止乱占、滥用耕地的通知》等，进行了认真学习。这些文件所制定的土地管理方面的新的方针；政策也是制定本《条例》的重要指导思想。此外，在本《条例》起草过程中，我们还学习并吸收了国外和兄弟省市及经济特区、经济开发区的一些有关土地市场管理的成功经验。

三、《海南经济特区土地管理条例》的起草经过

为了搞好起草工作，省土地管理局自一九九一年起，先后多次派员赴福建、广州、深圳、珠海等地考察学习，收集与起草《条例》有关的资料，同时还有针对性地对全省土地管理情况进行调查，做好了起草《条例》的前期准备工作。至一九九三年六月，省土地局已完成了《条例》第二稿的起草工作。七月一日，省人大、省政府召开联席会议，将 《土地管理法》第二十五条第二款规定：“征用耕地一千亩以上，其他土地二千亩以上，由国务院批准；征用省、自治区行政区域内的土地，由省、自治区人民政府批准；征用耕地三亩以下，其他土地十亩以下，由县级人民政府批准 3省辖市、自治州人民政府的批准权限，由省、自治区人民代表大会常务委员会决定”。在确定我省市、县人民政府的征地审批权限时，部分市、县人大和政府提出，《土地管理法》第二十五条对县级人民政府征地审批权限的规定过小，不能适应开发建设的需要，建议根据全国人大的特别立法授权，扩大审批权限。根据上述意见，本《条例》第十五条第一款规定：“县人民政府、县级市人民政府批准征用耕地1．333公顷(二十亩)以下，其他土地3．333公顷(五十亩)以下”。本《条例》对县级人民政府征地的批准权限，比《土地管理法》所规定的权限有较大幅度的扩大。

2、关于征用集体土地的补偿安置问题

《土地管理法》第二十七条、第二十八条、第二十九条对征用集体土地的土地补偿和安置补助费做了规定，征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的三至六倍；征用耕地的安置补助费为该耕地被征用前三年平均每亩年产值的二至三倍，最高不得超过被征用前三年平均年产值的十倍；土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的二十倍。在征求有关部门意见时，各地对此反映强烈，认为《土地管理法》对征地补偿费和安置补助费标准的规定，是在计划经济的背景下出台的，不能适应当前的市场经济体制，更不能适应海南建省办特区后的实际需要，也是造成目前“征地难”的一个主要原因。建议提高征地土地补偿费和安置补助费的标准。在充分考虑各部门的意见后，本《条例》对征用土地的土地补偿费和安置补助费标准作了较大幅度的提高。第二十一条规定：“征用水田、菜地、旱地、园地和鱼塘，按该土地被征用前 3年平均年产值的10倍支付”；“征用已种植但未收益的园地，可按与邻近同类作物园地前3年平均年产值的8倍支付”；“征用林地，按被征林地平均年产值的15倍支付”。按本《条例》的规定，征用土地的土地补偿费和安置补助费之和已达到被征土地前3年平均年产值的30倍。

对提高征用土地的土地补偿费和安置补助费标准问题，全国人大法工委和国家土地管理局的同志认为，通过提高征地补偿费和安置补助费标准的办法，以适应本省的实际情况，解决征地难问题是可以理解的，但采取在地方性法规中直接做出与国家法律、法规明显抵触的规定的做法是不可取的。建议我们对此慎重考虑。我们认为，《土地管理法》对被征地农民的安置补偿的原则是合理补偿。《土地管理法》中的有关规定在当时看来也体现 7合理补偿的原则，但随着社会主义市场经济的建立，当时的有关规定已背离了合理补偿的原则，本《条例》提高征地补偿安置标准的做法，与《土地管理法》确定的合理补偿的原则并不矛盾。既然这样，我省就可以利用全国人大授予的立法权，根据合理补偿原则，面对当前乃至今后一段时期经济生活的实际，提高征地补偿安置标准。

除提高征地补偿安置费标准外，本《条例》第二十八、第二十九、第三十、第三十一条还从切实解决被征地农民的生活、生产出路的实际出发，分别对被征地农民的农转非，剩余劳动力的就业，被征地农民的生产、生活预留用地，以及用政府出让土地使用权所得收入的地方留成部分扶持集体经济组织发展经济等问题做了规定。

3、关于出让未经开发的国有土地的问题

建省初期，由于我省底子薄、基础差，各级政府无力对城市规划区规范内国有土地的基础设施进行开发建设，以较低的价格出让了大量的未经开发的土地。在当时这种做法对于抓紧机遇，扩大招商引资无疑是十分必要的。但是，以低地价出让未经开发的土地在一定程度上造成了国有资产的流失，也给城市规划的实施带来了一定的困难。因此，在《条例》起草过程中，部分单位提出，要对城市规划区范围内土地基础设施的开发建设实行“五个统一”，规定城市规划区范围内土地基础设施的开发建设由政府负责，统一规划、统一征地、统一开发、统一出让、统一管理，未经开发的土地不能直接出让给项目建     设单位。考虑到我省各市、县情况差异较大，经济发展不平衡，如果笼统地规定未经开发的土地不得出让，那么起步资金困难的部分市、县就准以做到。因此，本《条例》第三十九条只规定了市、县人民政府所在地城市规划区内国有土地基础设施的开发建设由市、县人民政府组织实施，同时还规定了市、县人民政府对其所在地城市规划区内国有土地基础设施开发建设的几种形式，而没有规定禁止出让未经开发的土地。

4、关于土地使用权价格管理问题

对于国有土地使用权出让价的表述，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让转让暂行条例》用的是出让金这一概念，它是指政府出让国有土地使用权的纯收入，其构成不包合征地成本和城市政府对城市基础设施开发建设的投入。但在土地使用权的实施出让 (尤其是以招标、拍卖方式出让)过程中，出让金与征地成本和政府对土地基础设施开发建设的投入是很难分开的；同时，考虑到国家和地方在土地使用权出让金方面的利益分配关系，我们对国有土地使用权出让价的表述采取了土地使用权价款这一概念。

国有土地使用权出让价格的确定，是一个比较敏感问题。一段时间以来，我省部分市、县屡屡发生由个别领导人以口头定价的方式确定土地使用权出让价格，在社会上产生了很不好的影响。产生这一问题的一个主要原因是我省的地价管理制度不健全。对此，本《条例》作了有针对性的规定。《条例》第四十九条规定：“以招标、拍卖方式出让土地使用权的底价以及以协议方式出让的土地使用权价款，由市、县土地管理局根据经批准的基准地价，结合拟出让地块的条件以及土地使用年限和土地供需情况等因素确定”。并进一步明确“未经价格评估的土地作用权，不得出让”。这就促使各市县必须采取科学方法建立地价体系，并且要通过一定程序才能确定具体地块的出让价格，   从而防止和克服由个别人“拍脑袋定地价”的情况发生。

本《条例》按产业划分，对需要重点发展的项目的用地价格给予优惠。《条例》第五十条规定：“交通、能源、水利等基础设施、市政公共设施和发展文化教育事业的用地，经省人民政府批准的高科技开发项目用地，成片开发荒山、荒地、草地、水面、滩涂用于发展农、林、牧、渔生产的用地，经市、县人民政府批准，可按经评估国有土地使用权出让价减收 5―15％。”这样规定，不分资金来源渠道如何，只要是投资于我省急需发展的这些项目，就可以予地价优惠。至于资金来源于华侨和港、澳、台同胞的，按国家有关规定享受其他优惠就行了，在地价上就不再给予优惠。

对国有土地使用权的转让价格，本《条例》根据契约自由的原则，允许交易双方当事人自行协商确定，但为了防止个别当事人为了逃避税费，瞒报土地使用权转让价格的行为，本《条例》第七十五条规定：“转让、出租、抵押国有土地使用权或者以土地使用权与他人举办联营企业、股份制企业的，当事人应委托有资格的地产估价机构对转让价格进行评估。评估结果须经国有土地地价评估主管部门确认。当事人应按经确认的土地使用权评估价格缴纳有关税 (费)”。

5、关于集体土地使用权的出让、出租问题

我省地处亚热带，有十分丰富的热带资源，发展热带农业具有得天独厚的有利条件。但是长期以来，我省的农业生产和农村经济发展比较缓慢。为了促进我省农业生产结构的调整，加快农村经济发展速度，允许集体土地使用权有条件进入市场是十分必要的。一九九 0年三月二十六日省人代常委会批准发布的《海南经济特区土地使用权有偿出让转让规定》第七章对集体土地使用权的出让、转让问题做了明确的规定。经过三年多的实践证明，这一制度对于招商引资，加快我省农业开发，有十分积极的作用。因此，本《条例》也在第八章继续按《海南经济特区土地使用权有偿出让和转让规定》，对集体所有土地使用权的出让、转让问题所确定的原则，进行了进一步细化和补充。对集体所有土地使用权进入市场问题，国家土地管理局曾持疑虑的态度，这次我们征求全国人大法工委和国家土地管理局的意见时，他们表示国家法律、法规对此尚无明确规定，但不妨碍海南继续试验。

本《条例》第八十四条仍按《海南经济特区土地使用权有偿出让和转让规定》的原则，规定集体所有土地无论是出让、出租或用作与他人举办股份制企业或联营，都必须按批准权限报人民政府批准，以防止集体经济组织或其他单位和个人，滥用集体土地使用权于其他非法活动。同时，还规定了集体所有土地的移转方式因其用途而确定，用于发展农、林、牧、渔业生产的予以鼓励和支持，可以出让、出租、还可以用以与他人举办股份制企业或联营；但用于非农业建设的加以适当的限制，不能出让或出租，只能由市、县土地管理局征为国有后有偿限期使用，或者经批准后与他人联营、合作，以防止集体经济或其成员拒绝国家征用土地。

关于集体土地使用权的出让、出租的根本目的问题，本《条例》第八十五条规定：不仅“应当有利于调整农业结构促进农业科学技术的推广，增加对农业的投入发展农村经济”，还“应当有利于稳定和不断完善以家庭联产承包责任制为主的农业生产经营体制”。这样可以防止因允许集体土地使用，权进入市场而冲击现行的联产承包责任制。

关于集体所有土地使用权出让、出租的批准权限，根据各方面的意见，本《条例》比《海南经济特区土地使用权有偿出让转让规定》有所扩大。如原来规定，各市、县及通什市审批出让耕地 10亩以下，其他土地100亩以下；海口市和三亚市批准耕地20亩以下，其他土地200亩以下。这次调整为各市、县批准耕地200亩(13．333公顷)以下，其他土地500亩(33．333公顷)以下。

我的说明完了，请予审议。