关于《海南省企业民主管理条例(草案)》的说明

——2014年9月24日在海南省第五届人民代表大会常务委员会第十次会议上

海南省人大常委会内务司法工作委员会副主任  黄光明

主任、各位副主任、秘书长，各位委员：

受省人大常委会主任会议的委托，现就《海南省企业民主管理条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）作如下说明：

一、立法的必要性和依据

企业民主管理是我国基层民主制度的重要形式。党的十八大报告明确提出了完善基层民主制度的重大任务。我国《宪法》、《劳动法》、《工会法》、《公司法》等法律均对企业实行民主管理作出了明确的规定, 2012年2月，中纪委、中组部、全国总工会等六部委联合发布了《企业民主管理规定》，这些都为我省进行企业民主管理立法提供了法律依据。目前，全国已有内蒙古、河北、广东等22个省、自治区、直辖市出台了《民主管理条例》、《职代会条例》、《厂务公开条例》等地方性法规，这些地方关于企业民主管理方面的立法经验，为我省进行企业民主管理立法提供了宝贵的经验与示范作用。近年来，我省企业职工民主管理工作成效显著，国有、集体及其控股企业职工民主管理制度不断巩固发展，非公企业职工民主管理制度不断建立健全。但由于企业职工民主管理方面的法律、法规大多制定于上世纪八十和九十年代，已明显滞后于形势发展的需要，企业职工民主管理工作出现了一些新情况、新问题，急需出台地方性法规加以规范。因此，依据国家法律和行政法规，通过地方立法，总结企业职工民主管理取得的成熟经验做法，创设和完善适合各种类型企业与职工进行沟通协商的机制，对于调动职工积极性，切实维护职工权益，促进企业健康持续发展，具有十分重要的意义。

二、条例草案起草过程

为推动海南省企业民主管理立法，2012年6月，省总工会启动了企业民主管理条例立法的研究工作，对立法的必要性、可行性等进行了广泛深入的调研，并起草了《海南省企业民主管理条例（建议稿）》报省人大常委会内务司法工作委员会。2013年3月，省人大常委会将制定《海南省企业民主管理条例》列入《省五届人大常委会立法规划》；今年1月，省人大常委会再次将《海南省企业民主管理条例》列为2014年“研究起草、适时安排审议项目”。今年3月，内务司法工委牵头与省总工会专门成立了海南省企业民主管理立法研究起草工作小组，同时委托海南师范大学法学院专家组论证，并邀请省人大常委会法工委提前介入。在充分调研的基础上，起草工作小组形成了《条例（草案）》，并广泛征求各市县、广大职工、工会组织和专家学者的意见。今年8月，内务司法工委召开专家论证会，再次对《条例(草案)》进行修改论证。经几易其稿，最终形成了《海南省企业民主管理条例（草案）》，并经内务司法工委全体会议审议通过。

三、需要说明的几个问题

（一）立法宗旨。民主管理本身应当反映三个方面要求：一是要维护和保障职工的权益；二是帮助企业走上现代化、科学化和规范化的轨道，使企业和职工共谋发展，达到双赢；三是要达到加强企业事业单位基层民主政治建设，实现社会和谐稳定的目的。因此，条例草案的起草过程始终贯彻“有利于维护职工合法权益，有利于促进企业发展”的原则，落实“规范民主管理行为，促进劳动关系和谐稳定”的要求。

（二）适用范围。本条例调整的是企业职工民主管理活动，主要适用于企业和职工这两个活动主体。本条例所指的企业涵盖了所有企业，不仅包括国有、集体及其控股企业，也包括民营、外商投资、港澳台投资、混合所有制企业在内的其他企业。本条例所指的职工是与企业建立劳动关系，受《宪法》和《劳动法》等法律法规保护，享有企业民主管理权的劳动者。同时，科学的劳动关系作为现代市场经济体制的重要基石，在其规范和调整方面离不开政府的有力保障和工会、工商联及其他有关部门的共同 努力 。因此，这些单位在民主管理方面的职权与责任同样应纳入本条例的调整范围。

（三）立法框架与主要 内容 。本条例共分为总则、企业职工代表大会职工大会、区域性行业性职工代表大会、厂务公开、职工董事和职工监事、监督检查、法律责任和附则等八章。

1、关于总则。主要规定了“立法目的”、“适用范围”、“民主管理的形式”、“实行民主管理应当坚持的原则”以及“政府及其相关部门以及工会在企业民主管理工作中的职责”。

2、关于职工代表大会。《条例》第七条第一款规定：“企业职工代表大会（或职工大会，下同）是职工行使民主管理权力的机构，是企业民主管理的基本形式。”这表明不同所有制类型的企业均应建立职工代表大会制度。职工代表大会是唯一在《宪法》、《劳动法》、《企业法》、《公司法》、《劳动合同法》等法律法规中都有明确规定的职工参与民主管理的制度形式。

同时，随着多种非公有制企业的发展壮大和社会主义市场经济体制的完善，职工（代表）大会的职权也需要进行调整以适应新的形势。《条例》第八条针对各种所有制企业明确了职工（代表）大会的职权；第九条则对国有、集体企业及国有、集体控股企业的职工代表大会职权作出了特殊规定。这样的规定，既体现了市场经济条件下不同所有制企业的社会地位的平等，又根据国有、集体企业不同于一般企业的产权特性规定其职工（代表）大会的一些特殊职权，增强了针对性和可操作性。

此外，我省中小型非公有制盈利性经济组织量多面广、发展迅速，同时在一定区域或行业内又呈集中态势。根据这一实际情况，条例于第三章专章规定了区域、行业职工代表大会制度予以规范，有效地解决乡镇、街道、村、社区、开发区、科技园区、工业园区等所属小企业的民主管理问题。

3、关于厂务公开。实践证明，厂务公开在保证企业改制顺利进行、促进职工收入公开透明和正常增长、促进劳资协商共建和谐、促进企业以人为本和科学管理、廉政建设等许多方面起到了重要的作用。我省每年均会出台针对国有、集体企业以及国有、集体控股企业的《海南省厂务公开民主管理工作意见》，今年又出台了《海南省非公有制企业厂务公开民主管理工作意见》以及配套的考核方案，为我省进行这方面的立法奠定了良好基础。因此，《条例》在第四章专门规定了厂务公开制度，对我省厂务公开民主管理工作进行更为明确和权威的规范。

4、关于职工董事和职工监事。职工董事和职工监事制度是现代企业制度的重要组成部分。随着我国经济体制改革的深入和市场经济的逐步完善，公司制企业数量将会大幅增加，对职工董事和职工监事制度的规范也是势在必行。因此，《条例》第五章对职工董事和职工监事作了具体规范。

5、关于集体协商和集体合同制度。开展集体协商和建立集体合同制度是现代成熟市场经济国家的通行做法。我省于2010年1月1日颁布实施了《海南省集体合同条例》，对集体合同制度在我省的建立健全提供了明确的法律依据，也奠定了良好的工作基础。本条例对这一制度不再重复规定。

6、关于争议的协调与处理。《条例》在第六章规定了争议的协商处理机制，明确了政府有关部门、工会的职责，构建争议的协调处理机制，发挥政府、工会、企业三方协调机制的作用，避免因劳资双方的不适当行为导致矛盾激化。

7、关于法律责任。《条例》第七章规定了企业、职工、以及政府、工会有关人员在开展民主管理活动中，对违反本条例的行为追究相应法律责任。

企业有违反民主管理行为或对职工、职工代表、工会实施打击报复的，会被通报和公开谴责，以及取消评选荣誉的资格。第四十八条规定企业有相关情形之一的，县级以上总工会有权要求纠正，逾期不纠正的，予以通报或者提请人社部门处理，造成损失的，应予以赔偿。

以上说明，请审议。