关于旅游市场管理执法检查情况的报告

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

    为加强对《海南省旅游管理条例》、《海南省旅游市场管理规定》两个法规实施的监督，促进我省重要产业――旅游业的发展，根据省人大常委会主作会议决定，对我省贯彻实施“两法”的情况开展执法检查。旅游执法检查团由省人大常委会副主任毛志君、曾浩荣带队，组织部分省人大常委会组成人员、主作会议咨询小组成员以及部分工委委员，并邀请省有关部门负责人员和部分省政协常委参加，重点检查有关执法部门贯彻执行旅游市场管理规定的情况。现将这次执法检查的有关情况报告如下：

    一、执法检查活动的基本情况

  这次旅游执法检查以执法部门履行职责、依法行政情况以及旅游经营者、从业人员依法经营的情况为检查重点，分四个阶段实施：

    （一）准备阶段。从1998年12月初开始到12月下旬，根据省人大常委会主任会议的意见，财经工委进行了具体组织准备工作，拟出开展旅游执法检查的实施方案，召开了执法检查准备工作会议、宣传新闻单位负责人会议和省直有关部门负责人会议，研究确定了执法检查的指导思想、目的要求以及具体活动事项安排；拟定了宣传报导的方案和活动安排；对省有关部门和市县配合检查提出具体的要求。

    （二）自查阶段。从1998年12月下旬至1999年1月上旬，省有关部门和市县对照“两法”规定，对本部门、本地区贯彻执行“两法”的情况进行检查。在做好自查的基础上，1月5日，检查团召开执法工作汇报会，听取了省旅游局和有关部门自查情况的汇报。

    （三）重点检查阶段。从1月5日至11日，执法检查团分成两个组，分别对部分市县进行重点检查。第一组由省人大常委会毛志君副主任带领，赴三亚、陵水检查。第二组由省人大常委会曾浩荣副主任带领，赴海口、万宁检查。检查组听取了市政府和有关部门的汇报，分别召开旅游企业负责人、导游和旅游车司机座谈会，并深入旅游企业和旅游景点景区实地考察，同时还随机向一些游客、导游和司机了解有关情况，征询意见。检查组根据检查的情况，向市政府反馈意见，肯定成绩，指出存在的问题，并有针对性地提出整改意见。此外，检查团还组织了两个暗访组，暗访组分别由检查团成员、旅游局工作人员和新闻记者各一名组成，以普通游客身份参加环岛三日游旅行团，从不同角度了解我省旅游市场的现状。1月12日，检查团召开情况汇报会，两个检查组和两个暗访组分别汇报了检查的情况。

   （四）整改阶段。检查团根据检查中反映的问题提出整改意见，要求被检查单位制定整改方案和计划，采取措施，认真改进工作。省旅游局和海口、三亚、万宁等市旅游局根据检查团提出的整改意见，对照有关旅游法规，针对本省和本地旅游市场存在的突出问题，大力进行整改。在整改中注意标本兼治，以治本为主，主动抓旅游市场中的热点、难点问题，使我省旅游市场在一个较短的时间内有了较为明显的好转，同时将近期整改情况向检查团作了书面汇报。

    在执法检查中，注意作好新闻报导，发挥舆论监督作用。在开展执法检查前，海南日报社、省电台、省电视台等新闻单位分别采访了省人大常委会财经工委主任杨辉同志和省旅游局局长陈川民同志，并作专访报道，宣传了执法检查的目的和意义。海南日报社、省电台、省电视台都派记者全程参与执法检查，两个检查组和暗访组都配备了新闻记者随行采访，对检查中发现的成功经验和存在问题及时报道，对一些典型事件进行跟踪采访，并予以曝光。先后发表稿件24件，其中海南日报发表消息4条，省电台播送消息9条，专题报道5组，省电视台播送新闻消息5条，新闻调查1则。为这次执法检查活动扩大了影响，造成了声势，加强了舆论监督。

    二、贯彻实施“两法”取得了一定成效

    通过各部门、各市县自查和检查团重点检查，检查团认为：《海南省旅游管理条例（修正）》、《海南省旅游市场管理规定》颁布后，全省各有关部门、各市县对贯彻实施“两法”都很重视，采取了措施整顿旅游市场，有一定力度，并取得了初步的成效，一定程度上促进了我省旅游市场健康有序地发展。

   （一）广泛开展学习宣传，增强旅游管理者、经营者和消费者的法律意识。“两法”颁布后，省、市（县）政府、旅游主管部门和其他有关部门都给予高度重视，层层部署学习宣传，并制定措施抓紧落实。各新闻媒体专门对“两法”作了大量的报道和宣传。各市县也在城区、旅游景点景区以张桂标语横幅、印发法规文本、举办学习竞赛等形式对“两法”进行宣传，形成较好的社会宣传氛围。省旅游局举办了全省市县旅游局长、质检所长学习班，进行专题学习，还组织导游员和旅游车司机学习培训，目前已培训导游员1400多台，旅游车司机200多人。其他有关部门也各自以学习会、座谈会、统一考试等方式认真布置，组织干部职工学习两法。企业学习的积极性很高，一些大的旅行社、旅游公司、宾馆酒店、旅游景点都组织了专题学习，如海南旅游总公司、寰岛大酒店等成立了专门机构，逐条逐项对照，边学习边整改，做到学法、知法、守法，并能依法维护自身合法权益。三亚市旅游局和电视台还联合举办了学习旅游法规知识电视大奖赛，全市40多家旅游企业参加了这一竞赛。通过学习，大家普遍认为，旅游法规的出台，对依法规范旅游市场的经营行为加强了监督管理，有利地促进我省旅游市场的健康发展。

   （二）建章立制，完善旅游市场规范化管理。一是根据旅游管理条例和旅游市场管理规定，制定具体的配套管理办法 。旅游主管部门为落实法规规定的旅游定点管理制度，制定了《海南省旅游景区（点）定点单位评定与年审标准》、《海南省旅游定点饭店管理规定》、《海南省旅行社营业部管理规定》等一批管理办法，正在抓紧起草海南旅游执法程序、各类旅游定点单位管理标准等行业规章。各市县也相继制定了关于加强旅游市场管理的规范性文件。二是坚持统一领导、分级管理的原则，进一步明确并依法划定管理权限。旅游管理条例出台后，在省政府组织协调下，根据条例规定，下放管理权限，将26家国内旅行社划归海口市管理，将旅游市场的执法检查和处罚实行属地管理，理顺了管理体制，提高了管理的质量和效率。各市县根据实际情况，抓紧建立健全旅游执法机构，执法力量得到加强。三亚市旅游质量监督管理所1998年成立以来，受理了各类投诉43起，查处违规企业48家、违规从业人员235人次，对维护旅游市场秩序发挥了较好的作用。

     （三）加大执法力度，整顿旅游市场，取得初步成效。“两法”出台后，我省对旅游市场进行了专项治理。海口市、三亚市还结合创建“全国优秀旅游城市”活动，成立专门机构，开展旅游市场综合治理。在专项治理和综合治理过程中，各级政府注意协调有关职能部门关系，组织得力，治理工作开展比较顺利。

    第一、依照法规，查处旅游企业违法经营活动。重点查处旅行社削价竞争、变相承包等问题，对5家国内旅行社和3家国际旅行社作出吊销和建议国家旅游局吊销经营业务许可证的处理。并根据旅游市场管理规定，就签订旅游合同、导游管理及待遇、以及旅游广告、保险、档案等方面对旅行社加强监督检查，取缔了一批不缴纳质量保证金的旅行社。

    第二、对导游员、旅游车司机加强监督管理。主要针对社会反映较强烈的导游、旅游车司机收取高额回扣、减少景点或减少游览时间，以及擅自增加旅游购物次数等对旅游质量影响较大的问题加大了监管力度。

    第三、查处无证照经营旅游业务的“黑社”和无证导游及车辆。1998年以来，海口市查封“黑社”51家，查处违规导游27人和司机24人。

    第四、对旅游景区环境和购物点进行全面检查。在主要景点设立了投诉电话，加强监督。以集中治理推动日常管理，省旅游局、万宁市政府组织当地公安、监察、工商等部门组成联合检查组，对该市旅游市场进行了全面检查。

    第五、春节期间，由旅游、工商公安、物价、技术监督、卫生和新闻单位组成检查组，赴重点旅游市县重点检查了炒客房、违反旅游价格和旅游安全规定等问题，促进了旅游旺季的规范运行。

    此外，万宁市委、市政府对东山旅游区总体规划正在修改和审定，对兴隆旅游区原有规划重新进行审议，并准备集中力量整治兴隆旅游区乱搭建、乱摆摊的行为。

    经过治理整顿，我省旅游市场管理状况有所好转，一些群众反映强烈的问题有所改进：多数旅游商品做到明码标价；导游、旅游车司机索取高额回扣的现象有所收敛；旅行社与游客签订了旅游合同，发放旅游路线图；旅游车基本能够按约定的旅游路线行走，过去景点不给回扣就不去的现象得到遏制。据旅游部门统计，春节期间旅游者人数达到23万多人，比上年同期增长15%，旅游收入4.6亿元，增长20%。接受访问的游客中，有95%的人对海南目前的旅游环境、旅游服务质量表示满意；收到的典型投诉仅9宗，比以往大大减少。

   （四）成立海南兴旅导游服务有限公司和设立旅游投诉中心，进一步规范导游员的旅游服务行为。省旅游主管部门结合春节旅游旺季的到来，抓紧对新上岗导游员进行旅游法规教育。并设立24小时值班、统一由旅游部门付费的旅游投诉电话，实现全省旅游投诉管理电脑连网，从多方面规范管理旅游经营的活动。

   （五）旅游经营者和从业人员强化依法经营观念，加强内部管理，严格规范经营。旅游经营者通过学习认识到，只有严格依法经营，规范管理，共同推进海南旅游市场的健康与繁荣，企业才能获得长远的发展。旅游市场管理规定颁布后，企业对照法规开展自查自纠，按照法规要求，加强对员工的培训和管理，实行持证上岗，并建立健全人事、财务、服务标准等内部管理制度。多数旅行社与所属导游签订了劳动合同，支付劳动工资并办理社会保险；对导游严格管理，有的还将导游服务质量与工资收入挂钩。导游员素质有所提高，能够依照旅游合同为旅客提供服务，临时需要改变旅游路线的，都有履行手续，征得游客书面同意。主要的旅游景点都设立了收费告示牌，标明服务内容、收费标准和投诉电话；购物点在指定地点经营，基本消除了强卖强买现象，景点景区环境整洁优美。实行规范化管理后，旅游服务质量有一定的提高，获得较好的社会效益和经济效益。

    三、我省在贯彻实施旅游市场管理法规中存在的主要问题

   （一）部分执法部门及其执法人员的行政行为不规范，带来一些不良影响。第一是执法人员素质参差不齐，有的甚至不具备执法资格。表现在法制观念差，服务意识淡薄，作风汪睚，执法态度不文明；执法人员对企业吃、拿、卡、要的现象依然存在。一些执法人员在执法过程中，往往不愿听取当事人的申辨，粗暴执法，造成矛盾和冲突，影响了政府的形象。检查团在万宁兴隆检查了解有关情况时，就遭到当地国税部门个别现场执法人员蛮横无礼的对待，拒绝接受检查。一些执法部门违反行政处罚法的有关规定，从旅游企业聘请非公务员的兼职人员参与执法，也是造成执法人员素质不高的原因。第二是有的地方政府在制定管理政策、措施时没有严格遵守法律法规的规定。如对属市场调节价范围的娱乐场所门票实行政府定价，有关部门还依此对企业进行处罚，处罚随意性很大，可以讲人情、讲价钱。如万宁市国税部门在执法过程中，对自己作出的处罚决定的罚款数额，提出嫌多可讲价，这些都严重影响了法律的严肃性。第三是执法过程中普遍没有严格依照法定程序进行。行政执法部门及其执法人员没有按行政处罚法规定，在作出属重大处罚的决定之前，未依法向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据；也没有告知当事人依法享有的陈述、申辩、请求听证以及提起复议、诉讼等项权利。一些执法部门和人员存在以罚代管的思想，忽视对当事人的教育。第四是各部门之间关系不顺畅，一些部门职能交叉重叠，多头管理，令出多门，使企业无所适从。第五是行政收费多，经营者负担重。中央三令五申对行政事业性收费严格控制，但目前巧立名目乱收费的现象还是有增无减。据反映，有的企业经常性的行政收费负担多达98种，有的还是重复收费。

     （二）执法部门执法不严、执法不力，导致旅游市场中的一些违法违规现象仍然存在。“黑社”、“黑车”以及无证从业人员干扰旅游市场秩序是群众反映较强烈、对旅游市场危害较严重的突出问题。经过前一段时间的专项治理虽有所收敛，但仍然没有得到根本解决。旅游企业超范围经营，国内旅行社经营国际旅游业务，既无资质条件，又未经主管部门审核；还有一些旅行社变相承包经营，难以保证旅游服务的质量；导游、旅游车司机索取回扣、擅自增加旅游购物次数的行为时有发生。

     （三）贯彻法规中存在一些实际问题，一些规定没有执行或者执行的情况不好。我省对旅游线路实行最低保护价，旅行社普遍反映在实际中很难执行，旅行社、酒店业普遍存在削价竞销，进而引发旅游服务质量降低的问题。究其原因，主要是我省旅游企业总量失控造成的市场供求关系失衡。有关部门虽然已按照旅游市场管理规定，对全省旅行社的数量、布局和结构进行宏观调控，但在总量控制上力度还不够。我省目前登记注册的旅行社有204家，严重超出了目前市场的需要。为了在激烈的竞争中招徕顾客，旅行社、酒店压价销售，最后不得不采取种种方法降低服务质量，最终造成恶性竞争，这不仅损害了游客的利益，也损害了企业的利益，最终损害了海南旅游的全局利益。

    其次，对导游没有实行正规化的管理。现在，旅行社专职导游通过签订劳动合同，取得了工资、保险等应有的劳动报酬，劳动价值得到认可，许多导游表示精神上感到安慰。但现在导游工资水平普遍偏低，一般月工资在300元至400元之间；福利保障也不够充分，只办理了养老保险，未办理医疗、失业保险。导游为了维持其生活用度，往往就采取回扣等方式违规操作。对社会上的零散导游员，还未解决规范管理的问题，违法违规情况依然严重。

    第三，旅游车管理存在问题较多，司机意见较大。反映较强烈的有几个方面：第一是旅游车负担过重。一方面要缴纳的各种管理费用多，需要办理的证照手续繁琐。一台车要取得旅游营运资格，先后要到各有关部门办理10多种证照，缴交10多种费用；遇到个别人员的刁难还要付出额外费用。普遍反映交通部门办理运营资格证，司机本人去办很难办成，有时要等三四个月，而通过一些所谓“中介人”、“介绍人”办理就很顺利，但有的为此要付出高达15000元的费用。另一方面由于承担了部分不合理的费用，从而提高营运成本。除个别规模大的旅行社有专职司机外，大多数旅游车司机挂靠一些旅游车管理公司，而这些公司往往只收管理费而不提供服务。司机还要自负旅游车的燃油附加费、修理费等各种费用。第二是“黑车”冲击市场，形成不平等竞争。既有一些已报废的还能办到合法证照而仍在使用的车辆，又有一些无旅游运营证的车辆，包括省直机关用车，通过不正常渠道进入营运市场。这些“黑车”往往不办理正常手续，不缴纳有关税费，营运成本低，可以随意压价，对正规旅游车经营者造成很大冲击，使他们不堪重负，意见很大。这些在一定程度上也扰乱了旅游市场的秩序。

   （四）贯彻法规必需的一些配套管理措施没有及时到位，管理相对滞后。旅游市场管理规定确定实行旅游定点管理制度，同时规定旅游定点由省旅游主管部门会同有关部门共同设定具体标准，实行年度动态调整。法规出台后，旅游定点的标准未及时跟上，在年审中对原有的定点单位没有进行清理，一些已不属旅游购物点的还照旧张挂“定点”牌子，出售假、冒、伪、劣商品。珍珠、水晶制品质量等级没有统一标准，一些购物点随意标价，有欺骗顾客行为，这类问题游客反映较多，投诉也较集中。

    （五）有的景点缺乏规划，在开发中忽视了对旅游资源的保护和管理，一些旅游环境受到破坏。有一些旅游经营者对旅游资源的保护、管理认识不足。旅游管理条例中明令禁止的在景区内葬坟、采石等行为，在检查中发现万宁东山岭旅游点就出现乱埋乱葬，死人同游人争地，有碍旅游景观的现象，这些现象与景点的美景很不协调。兴隆旅游区规划较乱，规划控制不严，现已有6000多个床位，竞争十分激烈，但仍在不停地修建宾馆。由于管理体制不顺，基础设施建设和市政管理严重落后，给人以脏、乱、差的感觉，长此下去令人担忧。

    四、整改意见和建议

  针对我省贯彻旅游管理法规存在的一些问题，提出如下整改意见和建议：

  （一）加强领导，分工配合，强化旅游市场监督管理。旅游是我省产业发展战略的重要组成部分，要确立旅游的支柱产业地位，各级政府要象抓农业那样，切实加强对旅游工作的领导。旅游市场管理涉及方方面面，仅靠一个部门是难以管理好的，靠短期的集中整顿和专项治理也无法取得长久效果。必须建立各部门之间的统筹协调制度，发挥各部门的职能作用，分工协作，密切配合，提高旅游市场管理成效。旅游主管部门对行政处罚的属地管辖要尽快落实措施，避免造成执法上的脱节。

  （二）整顿执法队伍，提高执法水平。第一，要对执法人员进行全面清理。不具备法规要求执法资格的一律不能参与执法，所有执法人员必须是具有从事行政管理资格的国家公务员。从企业抽调的兼职执法人员要清退出执法人员。执法队伍在整顿的基础上要进一步加强。第二，要制订措施，严格依照法定程序执法。只有严格遵守法定程序，才能保证当事人合法权益，保证依法行政，公正执法。要建立和巩固执法工作程序，公开办事制度，建立内部监督机制，制止不按程序执法的行为，防止权力被滥用。在对当事人作处罚决定时，一定要执行告知程序；当事人对重大处罚决定要求听证的要组织听证。第三，要加强对执法人员的业务培训和思想教育，整顿工作作风，切实树立服务意识，做到严格执法、文明执法、公正执法、廉洁执法。

  （三）要制定综合措施，抓紧解决恶性竞争和收取回扣的问题。淡季削价竞销、旺季“炒房”“炒车”、导游和司机收取高额回扣。这些问题的产生，有季节性供求矛盾的原因，有管理上的原因，还有分配体制上的原因，涉及面广，牵扯到各方面的矛盾，而且对旅游市场发展非常不利。省政府要牵头组织各有关部门认真研究，制订切实可行的方案，尽快采取综合措施，加强宏观调控，改善管理，努力解决好存在的问题。

    （四）要抓紧规范旅游车辆及司机的管理。不该收取的费用坚决不收，能简化的手续尽量简化；对不符合条件经营旅游营运业务的要严加查禁，该处罚的要坚决处罚。要加大监督力度，促进旅游营运市场有序进行。

    （五）旅游购物点的治理要抓紧进行。省旅游主管部门要尽快会同有关部门制订旅游购物定点标准，严格审查，重新确定定点单位，对不符合标准的要立即撤销；要加强对定点单位的监督管理。对珍珠、水晶、珠宝等特殊商品，省里要尽快制订出地方质量等级标准。

    （六）要做好旅游资源的规划、保护和管理，合理开发利用。列入省重点建设的旅游景点规划，要注意充分论证，合理布局，避免盲目建设和重复建设，要依照规定报有关部门审批。旅游资源开发要与环境保护相协调，设施建设和环境建设应当同步规划、同步实施、同步发展。在旅游开发区内采石、葬坟等破坏旅游资源的现象要坚决制止，并采取补救措施。旅游环境综合治理要与旅游发展和社会经济发展水平相适应，着重抓好卫生、治安、交通等设施建设。

  总的来看，我省的旅游市场管理状况是好的，而且通过出台和贯彻“两法”，进一步规范和完善了旅游管理市场。应当指出，旅游市场管理也存在着一些不容忽视的问题，但这些都是旅游事业快速发展过程中出现的问题，并且正受到有关领导和主管部门、执法部门的注意。只要抓紧采取切实措施，是能够得到解决的，我省旅游业的发展前景是很好的。