关于《海南省实施<中华人民共和国森林法>办法》（初审修改稿）审议结果的报告

主任、副主任、各位委员：

《海南省实施 <中华人民共和国森林法>办法》（初审稿）经省人大常委会第二次会议审议后，农工委会同法制局进行了修改和补充：增加了各级财政每年应提取或安排一定数量的资金用于造林绿化和农垦所属农场更新自营的防护林需经省农垦总局批准以及林业管理人员违法行为的处理等方面和内容，并对某些条款作了文字修改。此后将初审修改稿移送法工委。根据上次常委会会议提出的进一步修改的四条原则意见，即：一是要保护好热带天然林，二是对林业经营既要放开又要管好，三是要加强林业行政主管部门的服务功能，四是对民族自治地区的林业建设应作一些比较宽松的规定，法工委先后三次召开有关会议讨论研究，对初审修改稿进行了论证性的修改、补充和结构上的调整，并征求了省林业局的意见，形成了现在向常委会提供的草案修改稿。现将我们的建议改意见报告如下：

一、关于法规的名称

《森林法》只在第 40条授权国务院林业行政主管部门制定该法的实施细则，在第41条授权民族自治地方根据该法的原则，结合本地区的实际，制定变通或者补充规定，而没有具体授权省、直辖市、自治区人大常委会制定该法的实施办法。因此，我们建议将法规的名称修改为《海南省森林保护管理条例》。这样既可突出法规的“保护”和“管理”功能，又不越权。

二、关于我省林业建设方针问题

我们认为，在法规中规定我省林业建设的方针，至关重要，但应当根据我森林资源和林业发展的实际情况，确定其方针。

1980年7月24日，国务院批转《海南岛问题的座谈会纪要》即（国发［1980］202号文）指出：建设海南岛的林业，必须采取保护、恢复与发展并重的方针，立足于建立新的生态平衡，发展热带林优势，在山区恢复和建立热带林体系，在海南环岛的海岸线上，建立防护林体系，充分利用不宜种植橡胶和热带作物的宜林荒山、荒地，大力建设速生丰产林基地。1983年3月12日中共中央、国务院关于批转《海南岛开发建设总是讨论纪要》（中发［1983］11号文）中再次强调：海南岛的林业建设，“要切实贯彻保护、恢复与发展并重的方针，刹住乱砍滥伐之风”。十多年来，海南的林业建设坚持这一方针，取得了显著的成效，至一九九二年底全省的森林覆盖率由1980年的21.4%提高到41%。实践证明，这一方针是符合海南实际的长期方针，应当继续坚持。建议以法规的形式，将我省林业建设方针确定下来。因此，在第四条增加第一款，概括了林业建设方针的内容，即“本省林业建设应当保护、恢复山区热带天然林，建设沿海防护林，发展速生丰产林，提高森林覆盖率。”（草案修改稿第4条）对此，林业局表示同意。

三、关于我省民族自治地区林业生产建设问题

我省现有 19个市县中，民族自治县有7个，享受民族自治权利的市有2个，这些民族地区森林资源丰富，在我省林业建设中占重要地位，我们认为，有必要按照《森林法》第7条的规定对民族自治地区的林业建设作出一些特殊规定。可是省政府的草案中，没有这一内容，因此我们增加了规定这一内容，即：“省人民政府应当对民族自治县的林业生产建设，在森林开发、木材分配和林业基金使用方面，给予比一般地区更大的自主权和更多的经济利益。”（草案修改稿第5条）并授权由省政府作出具体规定。

同时，还依照《森林法》第 41条规定，增加了“民族自治县可以根据《森林法》、《森林法实施细则》和本条例规定的原则，结合本地区的实际，制定变通或者补充规定，依照法定程序报省人民代表大会常务委员会批准后施行”。（草案修改稿第38条）这一条规定，以依法维护民族自治地方的权益。

四、关于林业病虫害防治问题

按照《森林法》第 18条的规定，组织做好林木病虫害的防治，是各级林业行政主管部门的职责。对此，应在法规中予以明确，因此，我们在初审修改稿第11条增加一款，作为该条第一款，即：“各级林业行政主管部门应当做好本行政区域内林木病虫害的预测、报警、防治，以及林木种子、苗木、木材的检疫工作。”（草案修改稿第12条）。

随着开放的日益扩大，我省从境外引进林木种子、苗木将会逐渐增多，为了防止带入境外的林业病虫害，我们在草案修改稿中增加了关于从境外引进林木苗种和规定：“从境外引进林木种子、苗木，应当报经省级以上林业行政主管部门的批准，并经动植物检疫部门检疫合格后，方可进口。”（草案修改稿第 13条）

五、关于造林育林资金问题

委员们提出，各级人民政府要从每年的地方财政中安排不低于 1%的资金用于造林绿化。我们认为，目前我省财政尚困难，难以做到这点。但为了保证造林育林任务的完成，各级人民政府确应从地财中安排一定资金用于造林育林，同时，银行和其他金融机构也应在信贷上予以扶持。因此，我们在草案修改稿增加了一款：“各级人民政府应当在年度预算内安排一定比例的林业发展资金。银行和其他金融机构应当按照国家有关规定对造林育林给予长期低息贷款，支持林业发展。”（草案修改稿第17条）

六、关于组织全民义务植树造林活动问题

根据我省以往组织全民义务造林的教训，为了不使其流于形式，确保造林成效，我们有针对性地在草案修改稿第 18条中增加一款，作为第二款：即“全民义务植树造林由当地人民政府划分地段，落实到单位，限期完成，并实行管护责任制，确保造林成效。”

七、关于热带天然林的保护和森林采伐问题

（一）热带天然林保护问题。

热带天然林是我省一大优势，也是全国少有的，必须重点保护。从长远来说应严禁采伐。但目前实行完全禁伐尚做不到。目前我省有些林业企业，主要生产手段就是采伐和加工热带天然林。如果一步到位地规定禁伐，全省有几万林业工人将失业，省里一时难以安排他们的出路，因此，我们实事求是地在草案修改稿中原则性地规定：“各级人民政府应当采取措施，切实保护尖锋岭、五指山、七指岭、佳西岭、南开岭、坝王岭、吊罗山、黎母山、鹦哥岭和其他区域的热带天然林。”（草案修改稿第 24条）

（二）关于禁止森林过量采伐问题

根据林业部门提供的情况，我省每年的采伐计划是 150万立方米，但实际采伐量接近200万立方米，乱砍滥伐现象严重。因此，我们在草案修改稿第23条中增加了“严禁过量采伐森林”一款，以保护森林资源，维护生态平衡。

（三）关于采伐热带天然林等的问题。

初审修改稿第 22条第二款规定：“因特殊原因需要采伐原始森林、防护林、风景林、水源林和珍稀树木的，必须经县级以上林业主管部门批准。”我们认为，这些林木是我省生态系统的重要组成部分，应重点保护。为了防止乱砍滥伐，或过量采伐，建议其砍伐应由省林业行政主管部门批准，不宜放权，因此，将此条修改为：“确因特殊需要采伐热带天然林、风景林、水源林和珍稀林木的，必须经省林业行政主管部门批准。”（草案修改稿第24条）

八、关于占用、征用林地进行开发建设问题

在常委会第二次会议期间，委员们提出，需占用或征用国家、集体林地的，按国家有关法律法规办理即可，不须按隶属关系征得同级林业行政行政主管部门的同意，建议将初审修改稿第 8条中“须按隶属关系征得同级林业行政主管部门同意后”一句删去。在修改过程中，省林业局反映，我省林地流失十分严重，据不完全统计，自1990年以来，全省林地流失面积共96570亩，按正常的林业用地征、占审批程序办理的仅有9570亩。大多数市、县的国土部门占、征林地时，没有按国家正常审批程序报批。这种现象如不及时制止，必将危及生态平衡，给我省的林业建设带来无法弥补的损失。根据林业部、国家土地管理局林研字［1988］101号文规定：“今后凡国家建设、乡（镇）村建设占用国有和征用集体所有林地的，土地部门接到建设单位用地申请后，须征得林业主管部门的书面意见，经依法审查后，按法定权限报人民政府批准。”我们建议在草案修改稿中保留上述初审修改稿中的有关规定。

九、关于林木出口、出岛问题

木材出口、出岛，涉及到各木材经营单位之间、省与各市县之间、民族地区与一般地区之间以及集中管理与开放经营的关系，在法规中难以规定行具体详尽，而且上述诸种关系，尚待理顺，外贸体制改革正在进行，故宜由省政府另行制定专项管理办法予以解决，因此，建议将初审修改稿第 25条修改为：“木材的出口、出岛，由省人民政府另行制定专项管理办法。”（草案修改稿第30条）

此外，我们还对初审修改稿和某些条款作了增删，主要有：

初审修改稿第 3条关于森林资源的界定，在《森林法实施细则》第二条中已有规定，因此，建议删去。

我们认为，珍稀、古老、特大和特种用途的树木，具有重要的科研价值，而这些树木分布在保护区之外，确须加以保护，因此，建议增加保护这类树木的规定：“对珍稀、古老、特大和特种用途的树木，由县级以上人民政府建立档案，挂牌保护，未经县级以上林业主管部门的批准不得采伐和采集。”（草案修改稿第 14条）

我们还参照《森林法》的体例，对某些条款和结构作了技术性调整，对一些条款的文字作了规范性修改。我们认为，草案修改稿是可行的，建议本次常委会会议审议通过。

草案修改稿和以上修改意见是否妥当，请审议。