关于《海南省消防条例（修订草案）》的说明

——2010年9月19日在海南省第四届人民代表大会常务委员会第十七次会议上

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
    我受省政府的委托，现对《海南省消防条例（修订草案）》作如下说明:
    1998年，全国人大常委会颁布《中华人民共和国消防法》。同年，省人大常委会根据该法制定了《海南省消防条例》（以下简称现行条例）。2008年，全国人大常委会全面修订《中华人民共和国消防法》（以下简称《消防法》），在消防安全管理制度、消防责任主体的消防责任及消防执法监督等方面做了较大修改和完善，特别是对消防行政许可的项目及内容作了重大调整。现行条例许多内容与《消防法》的规定已不一致，还有不少内容已明显不适应消防工作的需要。因此，有必要对现行条例进行修订。根据2010年省人大常委会立法计划的安排，我厅负责《海南省消防条例》修订的起草工作，在起草过程中分别征求了省监察厅、省住房城乡建设厅、省国土环境资源厅、省交通运输厅、省林业局、省工商局、省质监局、海南海事局、省通信管理局等相关单位，以及海口、三亚、五指山等市县政府的意见，在此基础上，根据有关法律、法规和政策规定，参考陕西、甘肃、上海、深圳等省市相关立法，结合我省实际，对草案进行认真修改，形成《海南省消防条例（修订草案）》（以下简称草案）。现将修订的主要情况报告如下：
    一、关于体例和适用范围
    一是完善了法规的体例。《消防法》在消防工作基本原则、政府和有关部门消防安全职责、应急救援等方面做了重大修改和完善。草案根据《消防法》的规定，增加了“消防组织”一章，将现行条例第四章“灭火和火灾调查”修改为“灭火和应急救援”，修订后的草案共七章八十条。
    二是扩大了法规的适用范围。《消防法》将管理对象分为单位和个人，未涉及个体工商户。《消防监督检查规定》（公安部107号令）明确将个体工商户纳入消防监督检查范围。目前，我省小型旅馆、饭店和公众聚集场所的营业性质多为个体工商户，部分场所规模还比较大。大部分个体工商户的经营场所消防设施比较简陋，员工消防安全意识较为淡薄，火灾隐患较多。因此，草案参考公安部107号令和浙江、深圳等省市立法，调整了法规的适用范围，将具有固定生产经营场所且具有一定规模的个体工商户视同单位，纳入调整范围，具体范围由省公安厅制定。
    二、关于消防安全责任
   《消防法》明确了“政府统一领导、部门依法监管、单位全面负责、公民积极参与”的消防工作原则，但对政府、单位及个人等的消防安全责任规定较为原则。草案根据《消防法》的规定，对消防安全责任作了进一步的细化和完善。
    一是完善了政府的消防安全责任。
    领导和经费保障责任：草案规定各级人民政府负责本行政区域内的消防工作，将消防工作纳入国民经济和社会发展计划；县级以上人民政府应当将消防和应急救援经费纳入同级财政年度预算，并随着经济和社会的发展逐年增加投入。城市基础设施配套费应当统筹安排一定比例，专项用于公共消防设施和消防装备建设及其维护保养。
    重大消防安全问题的处理责任：《消防法》对消防安全布局、重大火灾隐患的整改提出原则性要求。草案参考国发〔2006〕15号文，借鉴上海、深圳等市立法，规定了政府对重大火灾隐患，应当组织或者责成有关部门、单位采取措施，予以整改。对隐患消除前，无法保证安全的，可以立即采取责令暂时停产、停业等紧急措施。
    其他有关责任：根据《消防法》的规定，草案明确了政府在加强公共消防设施和消防装备建设、开展消防宣传、组织消防安全检查和专项治理、建立多种形式消防队伍和综合性应急救援队伍等方面的职责。为了落实消防安全责任制，草案参考《国务院关于进一步加强消防工作的意见》（国发〔2006〕15号），规定政府应当把消防工作作为政府目标责任考核和领导干部政绩考评的重要内容，纳入社会治安综合治理等考评范围。同时，还规定县级以上政府成立消防安全委员会，负责研究、统筹、协调、指导本行政区域内的消防工作。对乡镇政府、街道办事处的职责作了规定。
    二是明确了政府相关职能部门的消防安全职责。参考上海立法，草案规定，教育、卫生、文体等部门应当根据本系统、本行业的特点，有针对性地开展消防安全检查，及时督促整改火灾隐患；发展改革、住房和城乡建设、规划等部门在规划制定、调整和实施工作中，应当按照有关规定履行相关职责；质量技监、工商等部门应当按照各自职责加强对消防产品质量和消防产品生产、销售单位的监督；安全监管部门依法负责易燃易爆危险化学品相关的安全监督管理工作；市政、供水、供电、通信等单位，应当保持公共消防设施的完好有效；规划、建设、交通等有关部门和单位，应当根据公安机关消防机构执行火灾扑救或者应急救援任务的需要，及时、无偿向公安机关消防机构提供相关资料。
    三是采纳省监察厅的意见，增加规定了公安机关消防机构的职责。明确了公安机关的相关职责，使结构更加完整，同时增加了公安机关消防机构在廉洁执法等方面的要求。
    四是强化了自治组织的消防安全职责。草案根据《消防法》，在明确村民委员会、居民委员会确定消防安全管理人、制定消防安全公约、开展经常性防火检查和消防安全区域联防等方面的职责的基础上，参考公安部规章，对村民委员会、居民委员会开展消防安全宣传作了细化规定。
    五是强化了单位的消防安全责任。对消防安全责任单位的职责，草案在《消防法》规定的七项职责基础上，进一步规定每年至少进行一次消防演练，演练记录至少保存两年，设有消防控制室的保障24小时值班。对消防安全重点单位的职责，草案在《消防法》规定的四项职责基础上，对职工进行安全培训、演练的次数以及记录保存时间作了限定，同时要求每年将本单位消防安全管理人员的基本情况，消防设施配备、维护情况报公安机关消防机构备案。此外，考虑到对单位未落实消防安全管理责任的，《消防法》仅设定了处分或者警告的处罚，缺乏有效的制约。草案参考深圳的立法，增设了罚款的处罚。
    六是增加规定了物业服务企业的消防工作职责。草案参考公安部规章，规定物业服务企业承接物业管理时要查验消防设施的状况，并告知业主或者业主委员会。明确了物业服务企业落实消防安全责任、开展防火检查，保持消防设施、器材及消防安全标志完好，保障疏散通道、安全出口、消防车通道畅通等四项职责。同时，对物业服务企业未落实消防工作职责的，设定了一定数额的罚款处罚。
    此外，草案参考陕西、甘肃、浙江等的立法，对公民规定了基本的的消防安全义务。
    三、关于消防组织
    一是建立公安专职消防队的要求。考虑到我省是海洋大省，有必要加强海上消防队伍建设。因此，草案规定沿海市、县、自治县应当根据消防规划，建立水上或者水陆消防站。
    二是建立政府专职消防队的要求。《消防法》对政府建队作了原则规定。参考公安部、国家发改委等五部委发布的《关于加强多种形式消防队伍建设发展的意见》（公通字〔2006〕59号）的要求和陕西、上海等省市立法，结合我省实际，草案规定距离公安消防队较远的国家重点镇应当逐步建立政府专职消防队，其他乡（镇）、街道办事处根据需要建立政府专职消防队或者志愿消防队；距离公安消防队较远的经国务院或者省人民政府批准的各类开发区、工矿区、风景名胜区、旅游度假区应当建立专职消防队。
    三是建立单位专职消防队的要求。草案根据《消防法》的规定，对单位建立专职消防队提出了明确要求。同时，为了减轻企业负担，保证建队质量，减少低水平消防站的重复建设，规定公安机关消防机构可以组织、指导相邻或者相近的单位联合建立单位专职消防队。
    四是强化了对专职消防队、志愿消防队的管理。参考甘肃、上海等省市立法，草案规定专职消防队应当报当地公安机关消防机构验收，未经公安机关消防机构同意，不得随意撤销；专职消防队、志愿消防队由组建单位管理，组建单位应当保障消防队的经费，公安机关消防机构进行业务指导。同时，还规定公安消防队和政府专职消防队应当为其队员购买人身意外伤害保险，所需费用由同级财政承担。鼓励单位专职消防队、志愿消防队的组建单位为消防队员购买因执行职务发生的人身意外伤害保险。
    四、关于建设工程的消防管理
    一是明确了建设工程消防设计审核、验收权限。《建设工程消防监督管理规定》（公安部令106号），明确省、自治区人民政府公安机关消防机构不承担建设工程消防设计的审核、消防验收和备案抽查工作。考虑到我省基层公安消防机构编制少，消防技术力量不足，目前省内重大工程一直由省消防总队进行消防设计审核、验收。草案参考陕西、上海、重庆等省市立法，规定省公安消防机构负责国家、省重点项目和跨市县项目等的审核验收和备案抽查工作；市、县消防机构承担辖区其他工程的审核验收和备案抽查工作。
    二是严格了施工现场消防安全保障措施。草案吸取央视大楼等一些建设工地发生火灾事故的教训，参考国家相关政策规定，以及天津的立法，明确了建设工程施工现场的消防安全由施工单位负责，实行总承包的，由总承包单位负责。规定了保障施工现场消防安全具体措施。同时，草案还对未落实施工现场消防安全保障措施的，设定了相应的法律责任。
    三是增加了对既有建筑物的管理规定。目前，我省存在大量既有建筑物未依法办理消防设计审核、验收或者备案的情况，为了解决历史遗留问题，草案规定，既有建筑物可以依据建筑物建造时的消防技术标准办理消防手续。对因消防技术标准修改导致的火灾隐患，公安机关消防机构应当建议整改。
    四是明确了重新申办开业许可的规定。在《消防法》规定的基础上，草案借鉴了甘肃、河北等省市立法，增加规定了重新申请开业检查的情形，明确公众聚集场所发生改建、扩建、内部装修、改变使用性质、更换经营单位等重大变更的，应当重新申报开业检查。同时，明确了开业检查可以与建设工程消防验收、备案抽查合并办理。
    五、关于农村和特殊单位的防火要求
    一是完善了农村的防火要求。草案规定了农村主要道路应当满足消防车通行需要，统一规划建设的住宅区应当符合防火间距要求；设有生产生活供水管网的，应当设置消火栓；利用天然水源的，应当设置取水设施。
    二是强化了特殊场所的防火要求。为了加强对幼儿、学生、老年人和残障人员的保护，草案参考天津、上海等市立法，结合我省实际，规定托儿所、幼儿园、学校、养老院和福利院等场所的公共活动和住宿区域应当配备火灾报警、灭火设备，室内装饰装修材料应当采用阻燃制品，人员住宿的房间禁止违章使用明火和电热器具。同时，要求落实消防安全管理制度，制订火灾发生时婴幼儿、学生、老人和残障人员的逃生救助预案，且每年至少组织一次演练。
    三是明确了公共运营单位的消防安全要求。根据《消防法》的规定，参考上海、天津等市立法，草案规定公共交通运营单位应当向乘客宣传消防器材的使用和逃生自救等消防安全知识；加强对从业人员的消防安全培训，从业人员应当熟练使用消防器材，在火灾等突发事件发生时，引导、协助乘客及时疏散。
    六、关于灭火和应急救援
    根据《消防法》的规定和我省实际需要，草案对现行条例中有关灭火和应急救援的报警、接处警、出警及火灾调查等内容进行了修改完善，重点补充了应急救援方面的规定。
    一是明确了应急救援的组织领导。《消防法》规定，公安消防队、专职消防队按照国家规定承担重大灾害事故和其他以抢救人员生命为主的应急救援工作；公安消防队、专职消防队参加火灾以外的其他重大灾害事故的应急救援工作，由县级以上人民政府统一领导。草案在《消防法》的基础上，规定县级以上地方人民政府统一组织火灾以外的重大灾害事的应急救援工作，公安机关消防机构组织实施火灾现场扑救和其他以抢救人员生命为主的应急救援工作。此外，草案还赋予了应急救援现场总指挥可以实施《消防法》规定的火灾扑救现场总指挥的紧急处置权。
    二是明确了消防队伍承担救援事项的范围。参考《国务院办公厅关于加强基层应急队伍建设的意见》（国办发〔2009〕59号），草案明确了消防队伍承担地震等自然灾害，建筑施工事故、道路交通事故、空难等生产安全事故，爆炸及恐怖事件、群众遇险等社会安全事件的应急救援工作，协助专业应急救援队伍做好其他突发事件的应急救援工作。
    三是明确了综合性应急救援队伍建设。参考省政府有关文件，草案明确县级以上人民政府以公安消防队伍为依托，建立综合性应急救援队伍，建设应急救援指挥中心、物资储备和训练基地。综合性应急救援队伍应当针对辖区灾害事故类型和特点开展专业化训练和实战演练。
    七、关于公安派出所的消防安全责任
    一是明确派出所的消防管理职责。草案参考公安部规章和省政府有关派出所消防监督的规定，吸收了省公安厅的意见，明确了公安派出所的五项职责：1.对居民住宅区的物业服务企业、居民委员会、村民委员会履行消防安全职责的情况实施日常消防监督检查；2.对省级公安机关确定范围内的单位实施日常消防监督检查；3.开展消防宣传教育；4.协助公安机关消防机构或者按照规定组织初起火灾扑救和火灾事故调查；5.法律、法规、规章规定的其他职责。
    二是规定派出所可以受委托实施消防许可。《消防法》规定公众聚集场所投入使用、营业前都要经过消防机构的检查，取得开业许可。考虑基层公安消防机构和人员编制，尚不能满足乡镇、农村大量存在的小型公众聚集场所的消防监管工作需要，实际造成了监管不到位。因此，草案规定，市、县、自治县公安机关消防机构经同级公安机关同意，可以委托公安派出所实施小型公众聚集场所投入使用、营业前消防安全检查。
    八、其他需要说明的问题
    一是明确了消防技术服务机构的许可主体。《消防法》规定消防技术服务机构和执业人员，应当依法获得相应的资质、资格，但未明确实施许可的主体。草案参考了陕西、甘肃的做法，结合海南实际，明确建筑消防设施检测、消防安全监测等消防技术服务机构，由省公安消防机构实施行政许可。考虑到与相关法律法规的衔接，同时明确，国家另有规定的，从其规定。
    二是明确了消防设施的建设要求。草案在《消防法》和现行条例规定的基础上，规定公共消防设施应当纳入市政设施基本建设计划，新建、扩建、改建城区及开发区，公共消防设施应当与其他城市基础设施同步建设。
    三是降低了对小型公众聚集场所的处罚额度。《消防法》规定公众聚集场所未经开业前检查处三万元以上三十万元以下的处罚。该处罚额度对小型场所明显偏高，而消防机构在目前无法律依据的情况下，又不能降低处罚额度。在实际执法过程中，结果往往造成大量小型场所执法不到位的情况。考虑到不同规模的公众聚集场所发生火灾危害明显不同，承担责任的能力也不同，草案结合我省目前经济发展水平，对小型公众聚集场所未经开业前检查擅自投入使用的，降低了《消防法》罚款额度，规定处三千元以上三万元以下的罚款。
    四是增加了对建设单位拒不备案行为的处罚。《消防法》针对建设单位未依法将消防设计文件报公安机关消防机构备案，或者在竣工后未依法报公安机关消防机构备案的行为，设定了责令限期改正，处5000元以下罚款的处罚，但对处罚后仍不备案的，未作规定。草案参考公安部规章，对此作了进一步完善，增加规定将其列入抽查范围，经抽查不合格不停止施工或者不停止使用的，依照《消防法》的规定处罚。
    五是补充和完善了消防安全宣传、教育与培训。参考陕西、天津的做法，草案在现行条例的基础上，增加了对消防安全管理人员、消防技术服务机构执业人员、专职消防队队员、志愿消防队消防员等的消防培训要求，进一步细化明确了对教育主管部门、旅游主管部门、学校、旅游经营单位、媒体等以及公共场所的经营、管理者开展消防宣传教育的要求。
    六是采纳省监察厅的意见，增加了政府及其相关部门不履行消防安全职责的责任追究。草案参考《消防法》和陕西立法，对政府及其有关部门未履行消防安全职责，致使本地发生重、特大火灾的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依照有关规定给予纪律处分或者实施问责。同时，对公安机关消防机构及其工作人员无故拖延消防设计审核、消防验收、消防安全检查，或者收取费用的，利用职务指定或者变相指定消防产品、服务机构、消防设施施工单位等行为，规定了相应的法律责任。
   《草案》和以上说明是否妥当，请审议。