海南省人大法制委员会关于《海南省城镇从业人员基本医疗保险条例（修订草案）》修改意见的汇报

海南省人民代表大会常务委员会：

海南省第二届人大常委会第十七次、第十九次会议分组对省政府提请审议的《海南省城镇从业人员基本医疗保险条例（修订草案）》和省人大法制委员会提出的修订草案修改稿（以下简称修订草案）分别进行了审议。会后，法制委员会根据主任会议的决定，召开立法听证会广泛征求社会各方面的意见，并与省人大常委会法规室到海口、三亚、昌江、临高等八个市县和农垦总局、海南钢铁公司，对我省实施国务院《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》和医疗保险条例情况进行了调查研究。 4 月 10 日至 19 日，省人大常委会副主任、省人大法制委员会主任委员毛志君率省人大常委会法规室、人劳厅、财政厅、法制办、社保局等部门负责同志前往北京、上海等市学习其基本医疗保险立法经验。 4 月 25 日，法制委员会向省人大常委会主任会议汇报了关于赴京、沪学习考察基本医疗保险立法情况和我省实施医疗保险条例的情况，就修订草案的修改提出意见。法制委员会与省人大常委会法规室共同研究，对修订草案多次修改，先后三次印发省直有关部门、企业事业单位和各市县人大常委会广泛征求意　见，并将修改意见反馈省政府办公厅。 5 月 18 日，法制委员会召开会议，根据常委会委员审议的意见和各方面的意见，再次对修订草案进行了审议。

法制委员会认为，我省于 1995 年施行的《海南经济特区城镇从业人员医疗保险条例》尽管在缴费费率、起付标准和最高支付限额等方面与国务院的决定不尽一致，但总的原则和基本精神是符合国务院医改决定的，省政府提出的修订草案和法制委员会提出的草案修改稿与国务院医改决定和北京、上海两市的做法基本一致。为了完善我省基本医疗保险制度改革，根据国务院的医改决定，借鉴北京、上海两市好的做法，结合我省的实际情况，对修订草案提出以下修改建议：

一、关于各级政府在社会医疗保险中的责任。 鉴于基本医疗保险是社会医疗保障体系中的一个组成部分，社会医疗保障中的诸多问题，不能仅靠基本医疗保险来解决，各级政府有责任制定和完善与其配套的各项政策和措施，并积极推进医疗机构和药品流通体制的改革，为此，修订草案三次审议稿在总则中增设一条规定：“县级以上人民政府应当依照国家和本条例的有关规定，在本行政区域逐步建立以基本医疗保险为基础，医疗补助、补充医疗保险为辅助，医疗求助以及商业医疗保险等为扶持的多层次的医疗保障体系。积极推进医疗机构改革的药品流通体制改革，完善社区医疗服务，为参保人提供低收费高质量的医疗服务。”（修订草案三次审议稿第五条）

二、关于缴费费率、个人帐户计入比例，起付标准与最高支付限额的调整问题。 有的委员提出，在修订草案中应明确规定全省统一的缴费费率、个人帐户计入比例以及统筹基金支付比例，便于执行和参保人员的监督，增强基本医疗保险待遇给付的透明度，防止暗箱操作；有些委员和同志提出，原医疗保险条例中设定的用人单位 10% 的缴费费率和个人帐户计入比例应予以保留，不宜因修改条例而降低参保人员的基本医疗保险水平。法制委员会认为，我省基本医疗保险实行的是市县统筹、属地管理的管理体制，而各市县医疗水平、经济发展水平、可支配的财政收入、企业经营状况差异较大，市县之间发展不平衡，难以实行全省统一的基本医疗保险费率。有些市、县属企业经济效益差，不少市县财政困难，如实行用人单位 10% 的费率，显得难以企及。椐统计，企业承担的养老（ 20% ）、医疗（ 10% ）、工伤（ 1.5% ）、失业（ 2% ）住房（ 5% ）、残疾人就业（ 2% ）、工会会费（ 2% ）等法定费用，占企业工资总额的比例高达 42.5% ，企业难以负担，而且，有的市县政府依照国务院医改决定，已结合本地实际确定了其缴费费率和个人帐户计入比例。鉴于此，法制常委会建议按国务院决定规定 6% 左右的幅度，由各市县根据本市县的实际情况确定具体的费率，报省人民政府批准后施行。在施行一段时间后，各市县认为需要调整费率的，可以报省政府批准后实施，这样既可以考虑市县财政和企业的承受能力，又可以避免将来为调整费率而修改法规。同时，建议按国务院医改决定规定，用人单位缴费的 30% 左右计入参保人个人医疗帐户，授权各市县根据参保人年龄因素和对退休人员适当照顾的原则，自行确定计入个人医疗帐户比例，报省人民政府批准后施行，以保证参保人患重病住院的治疗费用，减轻个人负担。

法制委员会认为，在修订草案中规定统筹基金与个人负担住院医疗费的大体比例是必要的，但不宜搞刚性规定，实行“一刀切”，具体比例由统筹地区人民政府根据其具体情况确定。因此，建议增加一款规定：“参保人患严重疾病住院治疗，在起付标准　以上年最高支付限额以下的医疗费用，由统筹基金支付 80% 以上，个人负担一定比例。个人负担的比例由统筹地区人民政府按照参保人的缴费年限确定。在一个年度内再次住院治疗的，不再实行起付标准，其最高支付限额以下的医疗费用，由统筹基金和个人分别按本条规定的比例负担。”（修订草案三次审议稿第二十六条第一款）

三、关于最高支付限额以上的住院医疗费用问题。 有的委员提出，应明确规定最高支付限额以上的大额住院医疗用费的解决办法或措施，以解除参保人员的后顾之忧。法制常委会建议从三个方面进行设定：一是国家公务员及符合国务院有关国家公务员医疗补助规定的其他人员，在参加基本医疗保险的基础上，由财政实行医疗补助；二是其他人员实行社会补充医疗保险；三是鼓励用人单位为从业人员建立单位补充医疗保险。为此在修订草案三次审议稿中仅对实行公务员医疗补助、社会补充医疗保险和单位补充医疗保险作了原则性规定，授权政府制定具体办法，组织实施。（修订草案三次审议稿第三十五条）

四、关于退休人员享受医疗保险待遇问题。 法制委员会审议过程中，有的同志提出，为保障退休人员的基本医疗，退休人员享受基本医疗保险待遇应与用人单位缴费脱钩，在多次征求意见中，一些特困企业、改制企业的退休人员提出，因原单位无力缴费或企业依法破产、改制的，其退休人员的住院医疗费应予保障，法制委员会认为，退休人员为国家工作几十年，年老退休以后的医疗费用，应采取必要的措施，妥善解决。多数同志认为：（一）国务院医改决定规定“基本医疗保险费由用人单位和职工双方共同负担”，‘退休人员参加基本医疗保险，个人不缴纳基本医疗保险费“，没有规定退休人员享受基本医疗保险待遇与单位缴费脱钩。（二）从医疗保险的发展趋势看，退休人员的基本医疗保险待遇，将有可以与用人单位缴费脱钩，逐步实现退休人员的医疗费用由社会保障的制度，但从目前我省实施基本医疗保险的情况看，还很难做到这一点。我省各市县实施基本医疗保险制度刚刚起步，一些市县统筹基金支付能力不强，不少市县地方财政对基本医疗保险的支持力度也很有限，如用人单位不缴费其退休人员仍享受医疗保险待遇，仅靠基本医疗保险统筹基金单一渠道来解决，是难以支撑的，基本医疗保险制度将难以维持和推行。（三）对退休人员的医疗保险待遇，必须根据不同情况，采取多种措施解决。为此，修订草案三次审议稿设定： 1 、缴费单位的退休人员累计缴费年限男性满 30 年，女性满 25 年的，按本条例规定的标准享受医疗保险待遇。未达到规定年限，每减少一年，其标准相应降低 3% 。本条例修订前退休的，按本条例规定的标准享受基本医疗保险待遇。 2 、用人单位依法破产、撤销、解散以及其他原因终止的，从其清算财产中征缴基本医疗保险基金补偿金，其退休人员按本条例规定的标准享受基本医疗保险待遇。 3 、用人单位改制或者合并、分立、转让后，原单位退休人员享受基本医疗保险待遇的办法由统筹地区人民政府规定，报省人民政府批准后组织实施。这样设定是为了给统筹地区人民政府解决这一问题预留较大空间，以更其根据各自的实际较灵活地解决这一难点问题。在财力允许的前提下，不排除统筹地区人民政府可以采取

退休人员享受基本医疗保险待遇与单位缴费脱钩的办法，当出现统筹基金不足以支付时，由财政补贴。统筹地区人民政府也可以根据改制或者合并、分立、转让的企业的不同情况经省人民政府批准征缴适当的补偿金，补充统筹基金，使退休人员享受医疗保险待遇得到保障。统筹地区人民政府还可以将前两种措施结合起来制定一套具体方法。因为各市县情况相差较大，加之这些办法尚需实践检验，目前作为法规条文作硬性规定的条例还不成熟，故授权统筹地区人民政府根据本地区实际情况制定具体办法，报省人民政府批准后组织实施。 4 、用人单位确无缴费能力，或清算财产不足以征缴补偿金，或本条例修订前用人单位已改制、破产或因其他原因终止，其退休人员基本医疗保险无法落实的，由统筹地区人民政府组织实施社会医疗救助，其资金来源可以采取财政拿一点，统筹基金出一点，个人负担一点的办法解决，并授权省政府制定具体办法施行。

五、关于特殊群体享受医疗保障待遇问题。 在立法听证会上，一此改制企业的从业人员提出，应允许从业人员个人代单位缴费而享受医疗保险待遇。还有的委员提出要关注失业人员和特困人员的医疗保障。法制委员会认为，这些特殊群体是亟需社会扶助的弱势群体，对他们的医疗保障应采取积极措施加以解决：（一）从业人员所在企业终止或者改制的，其医疗费用问题按不同情况分别从不同渠道解决： 1 、符合退休条件的，按退休人员基本医疗保险或者医疗救助给予保障。 2 、未达到退休条件，又未能重新就业的，属于失业人员，按国家和本省有关规定享受失业人员医疗补助。 3 、重新就业的，在所在单位重新参加基本医疗保险，享受基本医疗保险待遇。（二）对特困人员实施医疗救助。我省尚有一部分生活水平在最低生活保障线以下的城镇居民，这部分居民的医疗保障应得到妥善解决。因此，建议增加一条规定：“统筹地区人民政府应当建立特困人员医疗救助制度，制定具体办　法，采取有效措施，多方筹集资金，解决享受城镇居民最低生活保障的特困人员因医疗费支出过大造成的困难。”（修订草案三次审议稿第三十七条）

六、关于基本医疗保险费的征缴和基本医疗保险基金监督问题。 有的委员和同志提出。基本医疗保险费的征缴，除了地方税务机关加大征缴力度的外部因素外，还有设定企业职工的内部监督机制，促使用人单位依时足额缴费。因此，建议依照《最高人民法院关于审理劳动争议案件动用法律若干问题的解释》的规定增加设定：“有缴费能力但未按本条例规定缴纳基本医疗保险费的用人单位，在按规定缴费之前，其从业人员和退休人员的基本医疗费用，由单位承担。国家另有规定的，从其规定。有缴费能力的用人单位不按本条例规定缴纳基本医疗保险费，又不按前款规定承担其从业人员和退休人员基本医疗保险费用的，其从业人员和退休人员可以向劳动争议仲裁机构申请仲裁；对劳动争议仲裁机构裁决不服的，可以向人民法院提起诉讼。”（修订草案三次审议稿第三十条第二款）

法制委员会认为，加强对基本医疗保险基金的监督和管理，除了财政、审议等部门和社会保险基金监事会以及用人单位和个人对基本医疗保险费的征收、基本医疗保险待遇给付的监督外，应相应增加同级人民政府和人大常委会监督的内容，建议将修订草案第五十六条第二款修改为：“基本医疗保险基金的年度收支　情况应当由审计机关依法审计，并向同级人民政府和同级人民代表大会常务委员会报告后，于次年 4 月 30 日前向社会公告，接受社会监督。”（修订草案三次审议稿第二十三条第二款）

此外，根据委员们的审议意见，还对修订草案个别章节、条文次序作了调整，对一些条款文字作了修改。

法制委员会认为，医疗保险改革涉及方方面面，情况较为复杂，而这一改革还有许多不确定的因素，需要在实践中不断探索和完善。医疗保险的立法只能就医疗保险中的一些基本性、原则性、政策性问题作出规定，不可能将医疗保险的诸多具体操作性问题列入到条文中，应授权省人民政府和统筹地区人民政府制定相应的具体政策和措施，逐步推行。待施行一段时间后，吸收一些行之有效的成熟的经验，适时修改法规。

修订草案经过上述修改，初步设定了以基本医疗保险为基础，公务员医疗补助、社会补充医疗保险为辅助，医疗救助等为扶持的多层次、广覆盖的医疗保障框架。新修改的条例如能得到严格执行，对按原条例参保的人员来说，享受的基本医疗保险待遇与原条例设定的保障水平相比，基本持平，略有提高。基金基金支付能力也有所增强。对绝大多数未按原条例参保的市县公务员及广大企业的从业人员来说，享受的医疗保障水平将会大大提高，不仅门诊有个人帐户，而且住院医疗费主要由统筹基金支付，能较好地解决市县和一些企业长期拖欠或根本不给职工报销住院医疗费的问题。同时，新修改的条例调低了用人单位缴费的费率相对减轻了企业的负担，为促进经济的发展、化解社会矛盾，都会起到积极的作用。

以上意见及修订草案三次审议稿，请予审议。