海南省人大法制委员会关于《海南省限制生产运输销售储存和使用一次性塑料包装袋购物袋塑料餐具管理规定（草案）》审议结果的报告

海南省人民代表大会常务委员会：
       省四届人大常委会第二次会议对《海南省限制生产运输销售储存和使用一次性塑料包装袋购物袋塑料餐具管理规定（草案）》（以下简称《草案》）进行了初次审议。会后，经主任会议决定，法制委员会将草案全文向社会公布征求意见。还到部分市县召开有各方面代表参加的座谈会，实地考察和走访了部分生产企业、经销商和农贸市场。5月9日，举行立法听证会，对草案争议较大的问题进行听证。在此基础上，法制委员会、法制工作委员会根据常委会组成人员的审议意见和各方面的意见，对草案进行研究修改，并将草案修改稿分送各市、县、自治县人大常委会和有关单位征求意见。5月13日，召开省直有关部门负责同志参加的座谈会，对草案修改稿的主要问题进一步论证。5月22日，法制委员会召开会议，对草案进行了审议。省人大常委会环境资源工作委员会，省政府法制办、省财政厅、省国土环境资源厅、省质量技术监督局、省工商局的负责同志列席会议。法制委员会认为，为了防治一次性塑料制品对环境的污染，促进生态省建设，制定限制生产、销售、使用塑料制品的法规是必要的。同时，提出以下主要修改意见：
       一 、关于禁止一次性塑料制品的范围
      有些常委委员和一些单位及社会公众对《草案》第二条关于“禁止生产、运输、销售、储存和使用厚度在0.025毫米以下（含0.025毫米）的一次性塑料包装袋、购物袋以及一次性塑料餐具”的规定争议较大。主要有三个方面的问题：一是对厚度在0.025毫米以上的塑料购物袋，是否也需要立法予以禁止。二是全面禁止一次性塑料餐具是否可行。三是对一次性塑料包装袋，包括生产企业包装产品使用的塑料袋（或塑料薄膜材料），是否也需要立法予以禁止。
对厚度在0.025毫米以上的塑料购物袋，一种意见认为，考虑到群众购物习惯的改变和使用塑料购物袋替代品需要一个过程，可以根据国务院办公厅《关于限制生产销售使用塑料购物袋的通知》精神，对其实行有偿使用制度，减少使用量，并加强回收，防止其对环境的污染，以暂不禁止为宜。另一种意见认为，从建设生态省的需要出发，我省应执行比国家要求更高的标准，建议全面禁止塑料购物袋。法制委员会认为，根据我省的实际，禁止的一次性塑料购物袋的标准，可以高于国家的标准，先行禁止厚度在0.030毫米以下的塑料购物袋，对厚度在0.030毫米以上的塑料购物袋实行有偿使用制度，这样有利于重复使用和回收，也便于执法人员辨别和人民群众识别，现在北京市许多超市、商场已经为消费者提供此标准的购物袋，价格在0.2元至0.4元之间，消费者基本上可以承受。
       关于禁止一次性塑料餐具的问题。一些同志认为，目前外省一些城市禁止的主要是一次性发泡塑料餐具，其它一次性塑料餐具，由于有回收利用价值，没有禁止。在目前没有很好替代品的情况下，我省以暂不禁止为宜。另一种意见认为，一次性塑料快餐盒、盘、碗、碟、饮水杯等，对环境的污染严重，而这些餐具已有替代品，应予以禁止。对一些小件塑料餐具，如餐叉、饮料吸管等，可暂不禁止。法制委员会赞同后一种意见。
       关于一次性塑料包装袋的限制问题。一些同志认为，一次性塑料包装袋是环境污染的主要来源之一，应当全面禁止。而法制委员会认为，一次性塑料包装袋主要分二类，一类是生产企业包装产品使用的一次性塑料袋或塑料薄膜材料（以下统称产品塑料包装袋），一类是商品零售场所包装零售商品使用的塑料袋，应区别对待。我省绝大多数商品来自岛外，在全国没有统一禁止的情况下，我省禁止生产企业使用，不能达到减少废弃塑料包装袋的立法目的，可能会造成我省生产企业产品包装成本增加。对零售商品使用的一次性塑料包装袋，由于其难以重复使用，不论其厚度大小都应当禁止。但一些食品基于保鲜需要使用的包装袋（膜），可暂不禁止。因此，法制委员会建议，在草案第二条中增加规定，禁止商品零售场所、服务场所在经营和服务中使用一次性塑料包装袋或者塑料薄膜包装材料。但食品保鲜袋（膜）除外。
对暂不禁止的一次性塑料制品，法制委员会建议，授权省人民政府根据实际需要，适时调整需要禁止或者限制的种类，并公布实施。（草案二次审议稿第二条、第三条）
       二、关于政府监督管理部门的职责分工
       有的常委委员提出，草案第五条第一款关于禁止一次性塑料制品的监督管理部门的职责规定不明确，容易产生部门间的互相推诿，同时，应有一个牵头的监督管理部门，协调有关部门开展工作。
       法制委员会认为，根据固体废弃物污染环境防治法的规定，一次性塑料制品污染环境防治工作，应由环境保护行政主管部门实施统一监督管理，根据产品质量法的有关规定，生产环节的监督检查由质量技术监督部门负责，市场销售和使用环节的监督检查由工商行政管理部门负责。建议草案增加规定：（一）由环境保护行政主管部门对一次性塑料制品污染环境防治工作实施统一监督管理，负责制订防治规划、计划，对一次性塑料制品污染情况进行监控，提出需要禁止和限制的一次性塑料制品的种类，报省人民政府批准后实施。（二）质量技术监督管理部门负责一次性塑料制品生产的监督管理，查处生产禁止的一次性塑料制品的行为，监督检查企业生产符合国家有关标准的合格塑料购物袋。（三）工商行政管理部门负责对市场销售和使用一次性塑料制品进行监督检查。此外，明确规定卫生、城市市容管理、环卫等行政主管部门在各自的职责范围内，负责废弃的一次性塑料制品的收集、贮存、运输和处置的监督管理工作的职责。发展与改革、商务、旅游、交通等行政主管部门在各自的职责范围内，负责一次性塑料制品的管理监督工作等。（草案二次审议稿第六条、第七条）
       三、关于加强禁止一次性塑料制品宣传教育的问题
      许多常委委员强调指出，要加强宣传教育，提高公民节约能源资源和环境保护意识，以保障法规有效实施和消除“白色污染”。法制委员会认为，消除“白色污染”是一项社会系统工程，需要社会各方面的有效参与，可以充分发挥新闻媒体、商业企业、各类生态环境保护和志愿者组织其他社会团体，在倡导良好消费方式，树立保护生态环境的新风尚等方面的作用。建议在草案中增加规定：“新闻媒体应当免费刊载、播放经有关部门批准的防治一次性塑料制品污染的公益广告”； “鼓励、支持各类生态环境保护和志愿者组织及其他社会团体开展各种形式的限制一次性塑料制品，防治其对环境污染的宣传活动”；“商品销售者应当在经营场所醒目地方设置提示牌，提倡消费者使用有利于环境保护的购物袋，节约使用合格塑料购物袋。”（草案二次审议稿第十条、第十一条、第十二条）
      四、关于塑料购物袋有偿使用的监督管理
      有的常委委员提出，对可以重复使用的塑料购物袋，实行有偿使用制度，应加强监督管理。因此，法制委员会建议从生产、销售、使用三个环节增加加强监督管理的内容：一是生产厚度在0.030毫米以上的塑料购物袋，应当符合国家产品标准，并按照国家有关规定加印（贴）合格塑料购物袋产品标志。二是塑料购物袋销售企业应当建立购销台账制度，以便接受行政执法部门的监督检查。三是商品零售场所不得低于经营成本销售塑料购物袋，不得向消费者无偿提供塑料购物袋，销售塑料购物袋应当明码标价，并按标价足额收取价款。四是根据“谁污染，谁治理”的原则，借鉴国内外一些地方的经验，对塑料购物袋在销售环节征收回收处置费，用以废弃塑料袋的回收和处置。（草案二次审议稿第十四条）
       五、关于鼓励和扶持生产销售使用一次性塑料袋塑料餐具替代品的问题
      许多常委委员指出，禁止一次性塑料购物袋后，要认真研究和积极解决其替代品的问题。根据各方面的意见，法制委员会建议草案增加规定：“省财政应当对一次性塑料制品替代品的科研、生产和推广给予适当的资金扶持”；“对生产替代品的企业依法给予减免税收和行政事业性收费的优惠”；“企业免费为消费者提供塑料袋替代品的，可以自主决定在替代品上印刷商业广告，其费用可以依法列入生产成本，在税前列支。”（草案二次审议稿第十六条）
      六、关于废弃塑料袋和一次性塑料餐具的回收和处置
      许多常委委员指出，由于一次性塑料制品种类繁多，目前还不能做到全面禁止，应加强对废弃的一次性塑料制品的回收、综合利用和处置，防治其对环境的污染。因此，法制委员会建议从以下几方面加强回收和处置：（一）规定经营场所开办者、经营者对本场所内废弃塑料袋和一次性餐具的收集和清理负有管理责任。（二）加快推行实施生活垃圾的分类收集和分类处理。 规定“环境卫生部门应当在城市街道、单位和实行物业管理的小区，设置回收废弃塑料袋、一次性塑料餐具的固定收集容器，定期进行回收。”（三）对废弃塑料回收企业和综合利用废弃塑料的企业，依法给予税收和行政事业性收费等方面的优惠。（草案二次审议稿第十八条、第十九条、第二十一条）
      七、关于农用一次性塑料制品污染环境的防治问题
      有些常委委员，部分市、县、自治县的同志和农村基层干部群众反映，目前我省农用塑料包装袋、地膜、大棚薄膜等，在使用后被随意丢弃，给农业生产和农村生态环境造成了严重危害，强烈要求在立法上予以规范。为此，法制委员会建议就农用一次性塑料制品的回收和处置作如下规定：一是，各级人民政府有关部门应当在农村开展废弃的农用塑料薄膜制品对环境危害的宣传教育，并采取各种措施回收和处理，防止其对环境的污染。二是，“销售农用塑料薄膜制品的经营者，对购买者交回的废旧农用塑料薄膜制品，应当回收。三是，“销售农用塑料薄膜制品的经营者可以将回收的废旧农用塑料薄膜制品交售给废弃塑料回收或综合利用企业，也可以交由所在地人民政府指定的单位统一处置。”（草案二次审议稿第二十条）
      八、关于法律责任的问题
      1、有的常委委员提出，草案第十七条关于对违反规定生产一次性塑料制品的，由环境保护行政主管部门予以处罚的规定不妥。因此，法制委员会建议将该条修改为：“违反本规定第二条，生产禁止的一次性塑料制品，或者违反本规定第十四条，生产不合格塑料购物袋的，由县级以上人民政府质量技术监督管理部门没收其生产的一次性塑料制品和不合格的塑料购物袋；有违法所得的，没收其违法所得，处5万元以上10万元以下罚款。（草案二次审议稿第二十五条）
      2、有的常委委员提出，草案第十八条中对储存一次性塑料制品处3万元以上5万元以下的罚款过重，不能体现过罚相当的原则。因此，法制委员会建议，将对储存、运输一次性塑料制品的处罚合并规定：“违反本规定第二条，运输、储存禁止生产、销售、使用的一次性塑料制品的，由工商行政管理部门或者质量技术监督管理部门在其职权范围内决定没收运输、储存的一次性塑料制品及违法所得，处1万元以上2万元以下的罚款。”（草案二次审议稿第二十七条）
     3、有的常委委员提出，草案第二十条规定，对向消费者提供一次性塑料制品的对个体工商户、小商贩处2万元以上5万元以下的罚款太重。因此，法制委员会建议，对提供一次性塑料制品的行为区分不同情况进行处罚。对商品、服务等经营企业，没收其存有的一次性塑料制品，处2万元以上5万元以下的罚款；对个体工商户或者其它商品销售者，没收其存有的一次性塑料制品，处50以上500元以下罚款。（草案二次审议稿第二十八条）
      4、有的常委委员和一些同志提出，对塑料购物袋销售企业未建立购销台账制度；商品零售场所销售塑料购物袋未明码标价、按标价足额收取价款、或者无偿提供塑料购物袋、或者将塑料购物袋价款隐含在商品价款内合并收取等行为，应设定行政处罚。因此，法制委员会建议对前述行为设定处5000元以上1万元以下罚款。（草案二次审议稿第二十九条）
      5、有的常委委员和一些同志提出，对单位和个人随意丢弃、倾倒塑料袋和一次性塑料餐具的行为，应设定处罚，以促使其遵守社会公德。因此，法制委员会建议对有上述行为的单位处1000元以上3000元以下罚款；对个人处50元罚款。（草案二次审议稿第三十条）
      6、在调研中，一些部门提出，为保证有效地查处生产、运输、储存、销售和使用一次性塑料制品的行为，草案应当赋予执法部门可以先行查封、扣押禁止的一次性塑料制品的权力，同时，要加以规范和制约，防止权力的滥用。因此，法制委员会建议草案增加规定：“ 质量技术监督、工商行政管理部门查处违反本规定的行为，可以先行查封或者扣押本规定禁止生产和销售的一次性塑料制品；并应当于查封、扣押后的15个工作日内作出处理决定；情况复杂的，须报经单位主要负责人批准，可以延长处理期限，但不得超过30日。（草案二次审议稿第三十一条）
      九、关于草案的名称
     法制委员会认为，草案禁止商品销售中使用一次性塑料包装袋和禁止一次性塑料餐具等规定，已超出国务院办公厅《关于限制生产销售使用塑料购物袋的通知》规定的范围，并且设定的标准也高于国家规定的标准，因此建议草案采用经济特区立法的形式，将草案名称修改为“海南经济特区禁止生产销售使用一次性塑料制品规定”。
      此外，还对草案作了一些文字修改和结构调整。
      草案二次审议稿和以上报告是否妥当，请审议。