关于《海南省法律援助规定（草案）》的起草说明

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

受省政府的委托，现就《海南省法律援助规定（草案）》（以下简称《草案》）的起草情况，说明如下：

一、立法的必要性

1994 年我国开始法律援助试点工作， 1996 年在全国推广实施。我省法律援助工作起步于 1999 年，经过近十年的探索、发展，形成了一些具有本省特色的做法和经验，如：各市县法律援助经费从 2005 年起全部列入地方财政预算，依托 “ 法律进乡村 ” 工程建立起了三级法律援助服务网络等等，都走在其他省市的前列，为法律援助地方立法创造了重要条件。在新时期改革开放中，我省面临新的发展机遇，结合省情进行法律援助地方立法势在必行：

（一）立法是贯彻落实国务院《法律援助条例》的需要。

国务院《法律援助条例》（以下简称《条例》）对法律援助机构的性质、编制和经费保障未做具体规定，对法律援助事项的范围标准、经济困难标准和办案补贴标准等 “ 三项标准 ” 授权省级政府或其部门确定。为更好地贯彻落实《条例》，促进我省法律援助事业的发展，解决好我省在实施《条例》过程中遇到的新情况、新问题、新矛盾，亟待通过地方立法落实《条例》授权，明确 “ 三项标准 ” ，完善制度体系。

（二）立法是加强特区法治建设的需要。

海南是全国最大的经济特区和唯一的省级经济特区。党中央对我省在新时期改革开放中继续发挥先行先试作用寄予了厚望，提出了新要求，赋予了新使命。要当好解放思想，改革开放的 “ 排头兵 ” ，海南必须建立与之相适应的法治环境。法律援助工作是我省法治建设的重要组成部分，加强法律援助工作，保障困难群众的合法权益，是构建社会主义和谐社会的需要。充分利用海南的特区优势，通过地方立法，将省委提出的 “ 公共服务均等化 ” 理念贯彻落实到法律援助工作中，推动我省法律援助事业发展，提升我省法律援助工作的影响力，是改善特区法治环境，加强特区法治建设的需要。

（三）立法是维护社会稳定的需要。

我省是一个经济欠发达省份，至今仍有近 34 万贫困人口、 50 万残疾人、 96 万老年人。这些都是需要社会关心的弱势群体，如果他们的合法权益受到侵害，又无力支付法律服务费用，就应该得到必要的法律援助。同时，随着改革发展的深入，各种社会矛盾逐渐显现，如由于拖欠民工工资引发的暴力事件、因征用土地和城市拆迁产生的群体上访事件等也时有发生，从解决群众最关心、最直接、最现实的利益问题入手，通过地方立法，降低法律援助门坎，扩大法律援助范围，保障打不起官司的困难群众得到必要的法律援助，引导他们借助法律援助，通过法律途径解决其面临的权益损害问题，对促进社会和谐稳定意义重大。

（四）立法是适应我省法律援助工作实际的客观需要。

随着社会的不断进步和社会转型期的到来，我省法律援助工作也相应地出现了三个新趋势：法律援助需求旺盛且多元化发展的趋势，案件数量增幅逐步加大的趋势，人民群众对服务能力和服务水平的要求逐步提高的趋势。但目前我省法律援助工作的组织结构、经费保障体系以及内部管理机制已不能适应社会发展的客观需要，也不能及时适应这些新趋势，通过地方立法，能明确法律援助机构的性质，落实各级政府对法律援助工作的责任，规范法律援助机构的内部管理，促进我省法律援助工作的健康发展。

二、《草案》的起草过程

根据《条例》等法律、法规的规定，省政府自 2003 年起组织人员进行《草案》的起草工作。在加强对我省法律援助工作的调研和经验总结、结合我省实际及借鉴其他省市立法经验的基础上， 2005 年草拟了《海南省法律援助实施办法》（征求意见稿），向全省司法行政机关、法律援助机构、法律服务机构和部分律师、基层法律服务人员、公证员广泛征求意见，并对重要的或者分歧较大的意见进行专题论证，充分吸收各方意见，于 2006 年基本完成《草案》的起草工作。去年和今年又分别进行了修改、完善。今年 7 月，省法制办会同省司法厅组织了专题调研，并进行了再次修改，形成了现送省人大常务委员会审议的《草案》。

三、《草案》中几个重要问题的说明

（一）关于法律援助经费保障问题。

落实法律援助的政府责任，首先要求县级以上人民政府要建立法律援助的经费保障机制。国务院《条例》明确规定：法律援助是免费服务；县级以上人民政府应当为法律援助提供财政支持；对符合法律援助条件的人员应当提供法律援助，拒绝为符合法律援助条件的人员提供法律援助要承担法律责任；应当向办理法律援助案件的律师和其他社会组织人员支付办案补贴等。这些规定的落实，都需要由政府财政给予最低限度的经费投入予以保障，依法将法律援助经费纳入各级政府财政预算，并随着当地经济发展水平的提高不断增加经费支持，保障法律援助事业与经济社会协调发展，同时保证法律援助工作的顺利开展。因此，《草案》第二条第一款规定： “ 法律援助是政府的责任，县级以上人民政府应当将法律援助经费纳入本级财政预算，根据本地经济发展状况，逐步增加财政投入，保障法律援助事业与经济、社会协调发展。 ”

（二）关于法律援助范围问题。

《草案》第七条在规定法律援助范围时，遵循了以下两个原则：一是法制统一的原则，对《条例》明确规定应当给予法律援助的，直接将其列为当然的法律援助范围；二是公民在法律面前一律平等的原则，根据《条例》第十条第二款的授权，为使其他弱势群体也能够平等地获得法律保护，在《条例》第十条第一款规定的基础上，结合我省法律援助实际情况、经济发展水平等因素，适当地将法律援助范围扩大了五类： 1. 第（一）、    （三）项分别规定： “ 残疾人、老年人、未成年人请求损害赔偿的 ” 、 “ 主张因遭受家庭暴力、虐待、遗弃和暴力干涉婚姻自由而产生的民事权益的 ” 。这两项规定涉及的对象均是社会弱势群体，他们一般经济比较困难，在特定范围内为他们提供法律援助，能有效保护其合法权益，对构建社会主义和谐社会具有积极的意义。 2. 第（二）项规定： “ 因工伤事故、交通事故、医疗事故造成损害请求赔偿的； ” 是鉴于法律援助机构及时为经济困难的工伤事故、交通事故、医疗事故的受害者提供法律援助服务，帮助其获得应有的损害赔偿，不但能够使其受伤的身体得到及时治疗，减轻其精神上的痛苦，还能够及时化解事故双方当事人的矛盾，维护社会稳定。 3. 第（四）项规定： “ 主张因环境污染、公共卫生、安全生产产生的民事权益的 ” 是鉴于我国当前正处于社会转型时期，环境污染、公共卫生、安全生产等问题发生比较频繁，负面影响比较大，已引起各级党委、政府以及全社会的关注。对由于这些原因造成的受害者提供法律援助，有利于及时保护受害者的合法权益，能有效制止群体性案件的发生，为政府排忧解难。 4. 第（五）项规定： “ 省人民政府认为依法需要援助的其他事项 ” 。设定这一兜底条款，是为了方便法律援助工作灵活应对因社会发展产生的新的矛盾和纠纷。

本条款对法律援助范围的规定，是对《海南省人民政府办公厅转发省司法厅关于我省公民经济困难标准和法律援助事项补充范围意见的通知》（琼府办〔 2007 〕 36 号）中相关规定的修订。《草案》通过后，该文件相关规定应废止。

（三）关于经济困难标准确定问题。

国务院《条例》授权省、自治区、直辖市人民政府规定本行政区域的经济困难标准。我省还属于经济欠发达地区，标准定得过高，就会扩大法律援助的对象，增加各级财政的负担；定得过低，又会缩小法律援助的覆盖面，导致本该获得法律援助的群众得不到法律援助。本着 “ 量力而行、尽力而为 ” 的原则，既考虑贫困群众的实际需求，同时也兼顾我省财政的承受能力，因此，我省法律援助机构主要是按照城市或农村居民的最低生活保障标准，来审查法律援助申请人经济是否困难。

（四）关于公民提交经济困难证明的例外规定。

《草案》第九规定： “ 申请法律援助有下列情形之一的，无须提交经济困难证明：（一）农民工请求支付劳动报酬或工伤赔偿的；（二）主张见义勇为行为产生民事权益的。 ” 上述第（一）项规定是根据《国务院关于解决农民工问题的若干意见》（国发〔 2006 〕 5 号）的要求提出的。第（二）项规定是对见义勇为的公民积极实施救助、作出突出贡献行为的鼓励措施。

（五）关于法律援助办案补贴标准问题。

《草案》第二十三条规定： “ 法律援助办案补贴标准由省司法行政部门会同省财政部门，根据本省经济发展水平，参考法律援助机构办理各类法律援助案件的平均成本等因素制定和调整。市、县（区）、自治县司法行政部门会同同级财政部门可以根据本地区经济发展状况，制定前款规定幅度内的办案补贴标准，并报省司法行政部门、省财政部门备案。 ” 本条第一款是根据《条例》第二十四条第三款的授权制定的；本条第二款是对《条例》的突破，主要考虑我省各地区经济发展不平衡，允许市、县（区）、自治县司法行政部门会同同级财政部门根据本地区实际，制定规定幅度内的法律援助办案补贴标准，有利于推动法律援助事业。

另外，《草案》还对法律援助机构之间工作协作（第十三条）、法律援助与司法救助相衔接（第十五条）、法律援助机构工作人员的回避（第十七条）、基层法律服务所、基层法律服务工作者的法律责任（第二十五条、第二十六条）等其他问题作了规定。

以上说明，请连同《草案》一并审议。