关于《海南省查处违法建筑若干规定（草案）》的说明

—— 2012 年 9 月 24 日 在海南省第四届人民代表大会 常务委员会第三十四次会议上

海南省人大常委会法制工作委员会副主任   褚晓路

主任、各位副主任、秘书长，各位委员：

受主任会议的委托，我现就《海南省查处违法建筑若干规定（草案）》（以下简称草案）作说明。

一、 关于制定草案的必要性

违法建筑一直是我省土地和城乡规划管理中存在的突出问题，不仅存量大，高层和大面积建筑急速增多，而且防控难度也不断增大。据不完全统计，自 2006 年以来，全省已发现的违法建筑有 16000 余宗，约 920 万平方米。面对这一严峻的违法建筑态势，我省各市县党委、政府在省委、省政府的统一领导下，精心部署、严格执法、敢于碰硬，采取灵活多样的应对措施，对违法建筑予以有力的取缔。截止目前，全省共拆除违法建筑 8700 余宗约 504 万平方米，但违法建筑存量仍有 7400 余宗约 420 万平方米，而且新建、改建、扩建的违法建筑还在不断增加。违法建筑的屡禁不止和大量存在，严重扰乱了社会管理秩序，侵犯了社会公共资源和利益，践踏了法律的尊严，损害了海南的投资环境和海南国际旅游岛的形象，违法建筑的泛滥现状迫切需通过立法加以解决。同时，从上位法来看，制度上也存在着查处违法建筑不同职能部门之间职责交叉和重叠的问题，为了避免在具体执法中出现相互拖诿或执法空档，也需地方立法予以明确。因此，制定查处违法建筑的地方性法规，就显得尤为迫切和必要。

    二、草案的起草过程

根据省人大常委会主要领导的意见， 2011 年和 2012 年，由省人大法制委员会牵头，省人大常委会法制工作委员会、省住房和城乡建设厅先后两次对我省违法建筑情况进行调研，形成了两份调研报告，分别提交省四届人大常委会第 25 次和第 32 次会议审议。根据两次常委会委员们的审议意见，并鉴于制定查处违法建筑规定的重要性、必要性和迫切性，主任会议将其确定为今年人大自主立法项目。为了做好该项立法工作，法工委与住建厅组成联合起草小组，于今年 5 月着手草案的起草工作。起草小组先后在海口、三亚召开专题座谈会，听取市人大和有关部门的意见。根据土地法、城乡规划法等法律法规和两次常委会委员们的审议意见，结合我省的具体情况，同时借鉴北京、上海、广州、深圳等市的立法经验，于 8 月上旬起草了草案征求意见稿，并先后征求了省人大常委会环资工委，省法制办、省住建厅、省国土厅、省公安厅等部门和各市县的意见。之后，法工委根据各方面的意见，对草案征求意见稿进行了多次研究修改，先后十易其稿，之后，又召开了省直有关部门和部分一线执法机关的座谈会，再次听取意见，最终形成了《海南省查处违法建筑若干规定（草案）》。

  三、草案规范的主要 内容

（一）关于草案的调整范围

违法建筑是一个涉及面很广的概念，既包括违反土地法和城乡规划法的建筑物、构筑物，也包括违反其他法律法规如市容、建设、林业、水利、电力、物业、交通、消防、文物、环保等的建筑物、构筑物。鉴于我省目前较为突出的违法建筑主要集中在违反土地和城乡规划法律法规方面，且社会危害性较大，因此草案的调整范围也相应限定在以下三个方面： 一是 未取得合法用地手续进行建设的建筑物、构筑物； 二是 未取得建设工程规划许可、临时建设工程规划许可或者未按照许可的内容进行建设的 建筑物、构筑物 ； 三是 依法 应当取得而未取得乡村建设规划许可 、临时乡村建设规划许可或者未按照许可的内容进行 建设的建筑物、构筑物。（草案第四条）

（二）关于查处违法建筑的职责分工

要坚决、有效地查处违法建筑，首先必须加强政府领导，明确政府的领导责任，并 建立各部门的联合执法机制。为此，草案规定： “ 市、县（区）、自治县人民 政府对本行政区域内查处违法建筑工作负总责，加强对违法建筑查处工作的领导，建立和完善政府领导下的违法建筑查处联合执法机制。 ” （草案第五条第一款）

其次，要明确划分主管部门的职责。根据土地法和城乡规划法，土地和规划部门对违法建筑都有管辖权，但规划部门的手段和措施特别是在实施强制拆除方面强于土地部门。为了快速、有效地打击违法建筑，草案对土地部门和规划部门的职责分工作出三个方面的规定： 一是 县级以上土地部门负 责查处本行政区域内未取得合法用地手续进行建设的违法建筑。 二是 县级以上规划 部门负责查处城市、镇、特定地区规划区内，未取得建设工程规划许可、临时建设工程规划许可或者未按照许可的内容进行建设的违法建筑。 三是 在城市、镇、特定地区规划区内，同时违反土地、城乡规划法律、法规、规章规定的违法建筑，由市、县（区）、自治县规划部门作为查处该违法建筑的主办部门， 土地部门为协办部门。（草案第五条第二款、第三款、第五款）

第三，根据城乡规划法和我省城乡规划条例中有关乡、村庄规划管理的规定，草案专门针对农村违法建筑的查处主体做出规定： “ 乡镇人民政府负责查处乡、村庄规划区内，依法应当取得而未取得乡村建设规划许可、临时乡村建设规划许可或者未按照许可的内容进行建设的违法建筑。 ” （草案第五条第四款）

此外，根据目前我省已有部分市县成立综合执法机构，通过集中行使行政处罚权对违法建筑进行查处的现实情况，草案肯定了这种作法并作出具体规范： “ 本规定所指上述查处违法建筑主管部门的职责，可由市、县（区）、自治县人民政府根据省人民政府的规定和本地区的实际，通过相对集中行使行政处罚权或职能部门委托的方式，确定由有关执 法部门或机构执行。 ” （草案第五条第六款）

   （三）关于有关部门和单位的协查义务

    查处违法建筑牵扯面广、涉及环节多，仅仅依靠土地和规划主管部门两家是很难完成的，必须联合政府其他有关部门和相关企业，以及基层政权组织，实行联动机制。为此，草案总结我省查处违法建筑的实践经验，并借鉴兄弟省市的做法，对有关部门和单位的协查义务作出下列规定： 一是 建筑设计单位、建筑施工企业承揽建设工程设计、施工时，应当查验建设单位或者个人提供的用地手续、规划许可或者建筑工程施工许可证件； 二是 供水、供电、供料、供气、电信、有线电视等企业为建设工程提供服务时，应当查验建设单位或者个人提供的合法用地手续、规划许可或者建筑工程施工许可证件； 三是 房地产管理部门在办理房屋初始登记手续时，应当查验建设单位或者个人提供的用地手续、规划许可和建筑工程竣工验收备案证件； 四是 工商 、食品药品监督、文体、公安、消防等主管部门核发有关证照时，应当查验有关建筑物、构筑物的合法证明； 五是 街道办事处、居（村）民委员会、物业服务企业在本区域内发现违法建筑的，应当及时向土地、城乡规划主管部门、乡镇人民政府报告并予以配合； 六是 公安机关负责维护强制拆除违法建筑执法现场秩序，依法查处违法建筑执法现场出现的有关违法犯罪行为。 （草案第六条）

   （四）关于举报奖励制度

    发动社会全体公民积极举报违法建筑，形成有利的社会氛围，是查处违法建筑的有效举措。为此，草案规定： “ 任何单位和个人发现违法建筑，都有权向查处违法建筑主管部门或者乡镇人民政府举报。 查处 违法建筑主管部门或者乡镇人民政府应当对举报及时调查和处理，将调查处理情况反馈举报人，并为举报人保密。 ”“ 市、县（区）、自治县人民政府应当建立和完善违法建筑的举报奖励制度，对举报违法建筑经查证属实的，给予举报人一定数额的物质奖励。具体办法由市、县（区）、自治县人民政府另行规定。 ” （草案第七条）

（五） 关于对违法建筑的具体处罚规定

  根据土地法和城乡规划法的规定，查处违法建筑的责任主体主要

是土地部门、规划部门和乡镇人民政府。为此，草案将土地部门、规划部门以及乡镇人民政府查处违法建筑的手段和措施各自进行汇总并分别作出规定： 一是 土地部门对违法建筑可以采取责令停止违法建设、通知服务企业停止服务等措施，视情况还可以责令限期拆除违法建筑、恢复土地原状、责令缴纳复垦费、没收违法建筑，处以罚款等手段和措施，对逾期不申请行政复议或者行政诉讼又不自行拆除违法建筑的情况可以依法申请人民法院强制执行；对构成犯罪的，依法追究刑事责任。 二是 规划部门对违法建筑可以采取的手段和措施有责令停止建设、立即拆除；先行登记、保存施工工具和材料、通知服务企业停止服务等，还可以责令限期改正、处以罚款、限期拆除，或由政府组织强制拆除等。 三是 乡镇人民政府对违法建筑可以采取责令停止建设、限期改正、限期拆除、组织强制拆除等措施。 四是 对于既未取得合法用地手续也未取得规划许可进行建设的违法建筑，有关主管部门或乡镇人民政府查处后， 还需恢复土地原状、履行土地复垦义务、缴纳复垦费的，由县级以上人民政府土地行政主管部门依法责令违法建筑当 事人履行；对其中非法转让、倒卖土地使用权或者非法占用耕地改作他用构成犯罪的，依法追究刑事责任。 （草案第十一条、第十二条、第十四条、第十五条）

（六） 关于对已建成的违法建筑的分类处置规定

    为了客观对待和处理历史遗留问题，维护社会稳定，对部分虽已建成但属尚可采取改正措施消除对规划实施影响的违法建筑，草案没有要求全部拆除，而是区分城镇和农村两种情形，为违法建筑当事人规定了缓冲条款： 一是 在城市、镇、特定地区规划区内已经停止建设或者已建成的违法建筑，属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的，县级以上人民政府城乡规划主管部门应当责令限期改正；改正后处该建设工程造价 5% 以上 10% 以下的罚款。 二是 本规定实施前，在农民集体所有建设用地上已经建成乡村基础设施、公益设施以及农民个人在原有宅基地上已经建成村民住宅，按照规定应当取得乡村建设规划许可、临时乡村规划许可而未取得的，但符合村庄规划和建设工程施工许可管理以及其他建设工程质量管理规定的，可以责令限期改正，完善有关行政管理手续。（草案第十三条、第十四条）

（七）关于建立对各级政府及其有关部门和单位的责任追究制度

按照责任与权利对等的原则，草案在规定查处违法建筑工作中政府的责任和主管部门职责的同时，还对各级政府及其有关部门和单位的责任追究作出规定： 一是 对市、县、自治县政府主要负责人可以予以问责； 二是 对土地、规划等主管部门和乡镇人民政府及其工作人员的责任追究； 三是 对工商等负有协查义务的部门及其工作人员的责任追究； 四是 对建筑设计、施工企业及供水、供电等企业的责任追究。（草案第十七条、第十八条、第十九条）

此外，草案还对一些关键性的概念，如尚可采取改正措施消除对规划实施影响的城镇违法建筑、建设工程造价、违法收入等作出了专门的解释。

以上说明和草案是否妥当，请审议。