关于《海口市地方性法规制定程序规定》的说明

主任、各位副主任、各位委员：

  《海口市地方性法规制定程序规定》(以下简称《规定》)已于一九九四年十一月十六日经海口市第十一届人民代表大会常务委员会第九次会议审议通过，并上报了省人大常委会。现在，我受市人大常委会的委托，就提请审议的《规定》的有关问题作如下说明。

一、关于制定《规定》的必要性

    我市是特区省会市。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，我市人大及其常委会享有制定地方性法规的职权。在短短几年间，我们认真行使这一职权，加强立法工作，使我市地方性法规从无到有，从少到多，取得可喜成绩。尤其是从本届人大以来，在市委的领导下，在市政府及有关部门的共同努力下，致力于推进社会主义民主与法制建设，加快了地方立法的步伐，仅今年通过并报经省人大批准颁布施行的地方性法规就有6项。几年来，我们通过地方立法，为促进我市改革开放、经济建设和各项事业的发展，改善特区的投资环境提供了法律保障。社会主义市场经济体制的建立和发展，对地方立法工作提出了新的更高的要求。立法工作作为一种高度程序、规范化和民主化的决策过程，必须制定严格的立法工作程序。只有这样，才能真正使制定地方性法规的程序走上科学化、规范化、法制化的轨道，提高工作效率，保证立法质量。

  二、对《规定》需要说明的几个问题

    (一)关于地方性法规的内容范围 。这个问题国家法律没有作出明确的规定。几年来，在地方立法的实践中，基本形成了地方立法的比较具体的内容范围。主要有如下两个方面：

    第一、制定法律、法规在本地区施行的实施办法(细则)。有两种情况：一是法律、法规明文规定由地方制定实施办法(细则)；二是法律、法规没有明文规定，但地方权力机关认为为了更好地结合地方实际实施法律法规，有必要作出一些规定即制定实施法律、法规的地方性法规。因此，《规定》第四条第(一)项关于地方性法规的内容就作了如下规定：“为保证宪法、法律、行政法规、省地方性法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议、决定的贯彻执行而制定的实施性法规”。

    第二条、一是虽然国家有立法，但只是作原则性规定。由于我国幅员广阔，人口众多，各地经济发展不平衡，差别大，各自都有一些实际问题，需要在中央统一领导下，遵循法制统一的原则，自主地从本地区的实际出发，独立加以解决，即制定本行政区域内普遍适用的法律规范。其调整范围包括本行政区域内的政治、经济、社会和文化等方面的关系。二是国家尚未立法，而本地区又迫切需要，地方权力机关先于国家立法制定地方性法规，引导、推动改革开放、经济建设和各项事业的发展。鉴于以上情况，因此，《规定》第四条第(二)项作了规定：“根据本市的具体情况和实际需要，制定的政治、经济、城建、科技、教育、文化、体育、卫生、民政、侨务、治安、司法等方面的法规”。这一规定，充分体现了地方权力机关具有创制权的特点。

    此外，属于本地区一些特殊性需要独立解决的问题，地方权力机关在法定职权范围内可以制定有关法规。所以，《规定》第四条第(三)项规定：“在法定职权内，市人民代表大会及其常务委员会认为需要制定的其他法规”。

(二)关于有权提出立法议案的机构和人员问题。按照地方组织法第十七条和第四十一条的规定，我市有权向市人大及其常委会提出属于人大职权范围内的立法议案的机构和人员有：一是市人代会主席团；二是人大常委会；三是常委会主任会议；四是人大各专门委员会；五是市人大代表十人以上联名和市人大常委会组成人员五人以上联名；六是市人民政府。没有法律授权的机构和人员，是没有权利向立法机关提出立法议案的。但市审判机关、市检察机关是国家机关的重要组成部分，根据国家宪法和《人民法院组织法》《人民检察院组织法》的规定，它们不仅由人大产生，而且要对本级人大及其常委会负责报告工作，为了更好地发挥审判机关和检察机关在社会主义民主与法制建设中的重要作用，《规定》赋予了它相应的权利。因此，第六条对它们享有提出立法议案的权力作了相应的规定。我国不少城市人大常委会制定立法的法规。都同样作了明确的规定。

(三)关于制定法规过程中部门之间的协调问题。地方性法规的内容涉及面广、政策性强，颁布后要求在本行政区域的各部门和全市人民贯彻执行，因此不管由哪个部门负责起草法规，都要树立全局观念，从整体利益出发。但有些授权起草地方性法规的职能部门往往从本部门的利益出发，方便自己，规范别人。有的甚至为了本部门的利益扩充权限，忽视了部门之间的协调和法规之间的衔接一致，讨论修改法规争论不休，观点对立，甚至不得不把法规的制定搁置起来。针对这些情况，根据我们多年的立法经验，市人大常委会在政府有关部门起草的法规草案的过程中，做到了主动参与，提前介入，从全局利益出发，积极协调各方面的关系，减少扯皮现象，使法规较易为各部门各方面所接受。因此，《规定》第十三条特别规定：“……对于意见分歧较大的法规草案，市人民代表大会常务委员会可提前介入，会同政府及有关部门作进一步协商修改”。

    (四)关于对法规草案的初审问题。地方组织法第二十五条第三款规定：“各专门委员会在本级人民代表大会及其常务委员会领导下，研究、审议拟订有关议案；对属于本级人民代表大会及其常务委员会职权范围内同本委员会有关的问题，进行调查研究，提出建议。法律赋予了专门委员会具有审议议案的权利。因为它是人大及其常委会行使职权的一个层次。而作为常委会办事机构的工作委员会，一般地说，是没有权利对法规草案进行初审的。但是在实际工作中，工作委员会具有一定的灵活性，对地方立法工作发挥了很大的作用。鉴于我们海口市人大常委会只设工作委员会，没有成立专门委员会，我们认为，经人大常委会主任会议的委托，又十分必要，工作委员会是可以对法规草案提出初审意见的。因此，《规定》第十六条、第十八条分别作了相应的规定。

(五)关于地方性法规的解释权问题。在1981年6月10日五届全国人大常委会第十九次会议作出《关于加强法律解释工作的决议》中明确指出：“凡属于地方性法规条文本身需要进一步明确界限或作补充说明的，由制定法规的省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会进行解释或作出规定。凡属地方性法规如何具体应用的问题，由省、自治区、直辖市人民政府主管部门进行解释。”根据这一规定，《规定》第二十七条作出了规定：“地方性法规订明授权解释单位的，由该单位负责解释。法规未规定解释单位而又需要解释的，凡属法规条文本身需要进一步明确界限的，由市人民代表大会常务委员会负责解释；凡属法规的具体应用问题，由市人民政府或市中级人民法院、市人民检察院负责解释”。

以上说明是否妥当，请审议。