关于对我省贯彻实施《中华人民共和国村民委员会组织法》进行执法检查情况的报告

    今年6月5日至11日，省人大常委会配合全国人大常委会执法检查组对我省贯彻执行《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村委会组织法》）的情况进行检查。听取了省政府贯彻实施《村委会组织法》的情况汇报，抽查了三亚、琼海、儋州、保亭4个市县的8个村委会。根据省人大常委会的部署，从今年5月至7月，各市县人大常委会对贯彻实施《村委会组织法》和《海南省实施〈村委会组织法〉办法》（以下简称《实施办法》）的情况进行自查。在此基础上，8月7日至10日，省人大常委会《村委会组织法》执法检查组由省人大常委会副主任陈苏厚、董范园带领，分两个小组对定安、陵水和琼中、屯昌进行抽查。执法检查组听取了4个县政府的情况汇报，深入14个村委会实地检查，查阅村委会会议记录，了解村务公开情况，入户走访村民，召开16个座谈会广泛听取基层干部和农民群众的意见。8月22日，检查组又听取了东方、万宁两市政府的专题汇报。通过检查，较为全面地了解了我省贯彻实施《村委会组织法》和《实施办法》的情况。现将执法检查的主要情况报告如下：

    一、采取的措施和取得的成效

     为贯彻落实好《村委会组织法》和《实施办法》，各级党委、政府采取了一系列行之有效的措施，使我省村民自治工作健康有序向前发展，取得了一定的成效。

    （一）采取多种形式，广泛开展对《村委会组织法》及《实施办法》的宣传学习活动。我省各级政府普遍重视对《村委会组织法》的学习宣传和教育培训工作。1998年，省委、省政府召开了全省村级组织建设工作会议，对全省学习、宣传《村委会组织法》和开展村级组织建设等各项工作作了动员和部署。省委组织部、省委宣传部、省民政厅、省司法厅四部门联合下发了通知，提出了学习贯彻《村委会组织法》的措施和要求。各市县还抓住第二届村委会换届选举的有利时机，通过广播、电视、报纸等新闻媒体以及印发宣传资料和学习资料、张贴标语、制作宣传栏、出动宣传车等形式，对《村委会组织法》进行广泛的宣传。如定安县将《村委会组织法》的内容制成长2米、宽1米的塑料硬幅，发到全县118个村委会在办公室悬挂。《实施办法》颁布后，也印了5000份发到各村委会干部和部分村民手中。另外，省民政厅举办了三期共有300多名乡镇干部参加的学习《村委会组织法》培训班；各市县、乡镇也结合本地实际，自行举办培训班，全省累计培训人员6000多人。经过广泛的宣传和学习，广大基层干部和农民群众深刻认识贯彻实施《村委会组织法》的重要意义和作用，明确《村委会组织法》是一部保护农民群众切身利益和民主权利的好法律，民主法制意识逐步增强，为《村委会组织法》的贯彻实施打下良好的群众基础。

    （二）全面推进民主选举，较好的完成了第二届村委会换届选举工作。1998年7月至1999年春节前，我省进行了第二届村委会换届选举。这次换届选举，我省各市县除文昌市外都是按照试行法的规定进行的。从总体上看，各市县基本上能按照法律规定的程序和要求进行换届选举。各市县成立了换届选举领导机构，加强对换届选举工作的领导，制定了详细的换届选举办法，坚持公开、公平、公正和差额选举的原则进行选举。广大村民积极参加选举，自主履行民主权利，按照自己的意愿选举村委会干部。整个换届选举工作进展顺利，村民普遍对自己选举出来的村干部比较满意。

    （三）建立村民会议和村民代表会议制度，不断完善议事决策机制，发挥村民在民主决策中的主体作用。我省各市县根据《村委会组织法》的有关规定，建立了村民会议和村民代表会议制度。对关系到村民重大利益的事项基本上能做到通过村民会议和村民代表会议讨论，并按照多数人的意见做出决定。让村民参与村务的讨论和决策，改变了长期以来形成的由少数几个村干部或党支部书记说了算的状况，由过去干部“为民作主”变成了现在的“让民作主”。如三亚市崖城镇南山村委会，通过召开村民会议决定对村委会办公楼进行维修，并采取公开招标的办法决定装修队；通过村民代表会议决定投资5万元修建南山二水库，解决560亩农田的生产用水问题。琼海市石壁镇赤坡村委会坚持民主决策，创造出了“一、二、三阳光”工程，即凡是关系到村民切身利益的问题，先由村党支部、村委会召开一次联席会议；研究提出初步方案，再提交村民会议或村民代表会议进行二次审议，作出决定；然后由村委会将方案及实施情况在实施前、实施中、实施后三次向全体村民公布。屯昌县坡心乡高坡村委会每年召开多次村民会议，让村民讨论决定村中重大事务。该村委会高坡自然村与某公司合作种植水果，需要用地，村里及时将此事提请村民会议讨论，经绝大多数村民表决同意拿出土地发展种植项目。实践证明，通过召开村民会议决定村里的重大事项，发挥村民在民主决策中的主体作用，得到村民的一致拥护，村委会的凝聚力、感召力大大增强，有力地促进了农村经济和各项事业的发展。

    （四）建立和完善各项规章制度，依法进行民主管理。从检查和自查的情况看，全省各市、县的绝大多数村委会，在抓好村民会议和村民代表会议制度建设的同时，逐步建立了《村规民约》、《村民自治章程》、《村务公开制度》、《目标责任制》等制度。通过建章立制，进一步规范民主管理，让村民和村干部做到自我约束、自我教育、自我管理和自我服务，真正成为管理村务的主人。如定安县翰林镇翰林村委会坚持依法建制，以法治村，形成了一套完整的制度体系：在民主治村上，建立了《村民代表会议制度》、《村民自治章程》、《村务公开制度》；在村委会日常工作上，建立了《会议制度》、《学习制度》、《目标责任制》；在规范村委会工作上，建立了《村民委员会工作记录簿》、《村民代表会议记录簿》、《村委会基本情况登记本》和《财务收支登记帐本》等制度。建立完善各项制度，使该村的各项工作都有章可循，民主管理日趋规范。

    （五）实行村务公开、民主评议村干部等民主监督制度，促进农村基层组织廉政建设和农村经济发展。各地普遍通过民主评议村委会成员、村委会定期向村民会议或村民代表会议报告工作和村务公开等形式，监督村委会和村干部的工作。在村务公开方面，各村委会都制作硬化的公开栏，将村务、财务情况定期公开上墙；成立村务公开监督小组和财务公开监督小组，对村中重大事务和财务活动进行监督。如文昌市充分利用村务公开栏来强化民主监督：一是每个村委会都设置一个村务公开栏和一个村务公开监督箱，让村民对村委会工作充分行使民主监督权利；二是组织工作组深入各村委会和村民小组进行清产核资，帮助搞好财务帐目登记，张榜公布；将集体的家底做到“村村有帐”；“人人知帐”、“村民参与管帐”，增强财务管理民主化和透明度，从根本上杜绝了村干部贪污挪用公款的违法行为。琼中县营根镇朝参村委会于1999年推行村务公开制度，成立了村务公开领导小组和村务公开监督小组。在严格的民主监督下，3年来，除了正常的业务开支和给村委会干部及村民小组干部发误工补贴外，村委会把所有的资金都投入到为民办实事办好事中。大部分村委会还实行了民主评议村委会成员制度，如陵水县?号镇长?村委会积极开展村委会干部自评和群众评议村委会干部活动，基本上做到二个月至少召开一次民主评议村干部会议，而且每次评议都作记录，强化民主监督。由于实行村务公开和民主监督，村民有了知情权、参与权、决策权和监督权，增强了村民管理村务的参与意识，也提高了村委会干部依法办事的自觉性。

    二、存在问题

    《村委会组织法》颁布实施以来，我省各级政府和有关部门做了大量的工作，取得了一定的成效，但在实际贯彻执行中，还存在一些不容忽视的问题。

    （一）对《村委会组织法》宣传、学习的力度、广度、深度不够。由于我省第二届村委会换届选举时，有18个市县是按照试行法来组织选举的，对于1998年11月4日颁布的新法，宣传力度不够，许多干部和群众还不了解、不掌握。《实施办法》是省人大常委会于今年1月份通过的，对这项法规的宣传学习就更加欠缺。检查中发现，各市县都不同程度地存在这种现象。在琼中县营根镇朝参村实地检查时，村民反映，他们只学习过试行的《村委会组织法》，至今还不知道已颁布了新法。还有不少群众只听说过《村委会组织法》，根本不知道它的具体内容，更谈不上运用《村委会组织法》维护村民权益，实现村民自治。干部群众不了解、不掌握《村委会组织法》，严重影响了这部法律贯彻实施的效果，也使一部分村委会的工作难以依法有效开展。

    另外，有些乡镇领导干部对贯彻实施这部法律的重要性认识不到位，对乡镇政府与村委会之间的指导与协助关系处理不好，仍然习惯于行政领导，对村委会下命令、发指示，越权干预村民自治范围内的事务，侵犯了村委会和村民的自治权利。少数乡镇干部甚至对推行村民自治制度持怀疑态度，认为《村委会组织法》是一部好的法律，但太超前，我省农村经济条件落后，农民文化素质不高，目前不具备推行村民自治条件。因此，在实际工作中有些乡镇干部不敢也不愿严格依法办事。不少乡镇干部对《村委会组织法》规定村民直接提名候选人存在种种疑虑，如担心宗族势力影响选举，担心把条件不合格的人选进村委会班子，担心选出来的村干部不听话，担心选出来的干部完不成工作任务也拿他们没有办法等等。

    （二）村委会换届选举中，违法侵权事件时有发生。在第二届村委会换届选举中，有些地方不经过选举，直接任命村干部。《村委会组织法》试行法和新法均规定，村民小组长由村民小组会议推选，但海口市秀英区丰盈村委会丰盈自然村1998年换届选举时，没有依法进行民主选举，由丰盈村委会直接任命村民小组领导班子，遭到广大群众的强烈反对。秀英区委组织部经过调查后，认为该村民小组换届选举不符合法定程序，责成改选。今年3月份，经过合法的选举，产生了新一届村民小组领导班子，但上一届班子仍拒将公章、资产、财务及合同协议进行全部移交，造成新一届班子至今无法正常开展工作。

    有些村委会到届不按期改选，严重超期。如万宁市港北镇英文、英豪村委会的换届选举工作分别拖到2000年9月和10月才完成，拖延时间长达2年之久。个别村委会到届不改选，原班子连任至今，如万宁市和乐镇乐群村委会至今还没有进行第二届村委会换届选举。

    有些地方出现不按法定程序擅自罢免村委会干部的情况。如2000年3月，澄迈县金江镇委、镇政府以大塘村委会主要干部很少参如搞冬修水利和上任后作风漂浮等为由，镇党委下文免去该村委会主任和副主任的职务；1999年11月，乐东县九所镇海坡、罗马、新庄三个村委会班子有4位成员由于改水改厕任务没有完成，镇委镇政府便下文将他们的职务全部免掉。据陵水县人大常委会统计，该县不按法定程序罢免的村委会干部有近20人。另外，对届中缺额的村委会干部，也存在不按法定程序补选的现象。如屯昌县坡心乡马朗村委会一名委员因外出打工提出辞职，乡政府没有及时指导村委会进行补选，而是通过聘任形式指定另外一名同志接替该委员的工作。

    以上种种现象，都不同程度地违反了《村委会组织法》和《实施办法》的规定，侵犯了村民的民主权利。

    （三）民主管理存在不同程度的形式主义，各项规章制度的执行力度有待加强。村务公开是民主管理的一项重要内容。虽然各个村委会普遍建立村务公开栏，但有的村委会没有形成制度化、规范化，村务公开流于形式，存在一定程度的“重形式、轻实效”现象。有的制度制定出来后，执行不力，只是写在纸上、挂在墙上的一种摆设，发挥不出应有的作用。检查组所抽查到的村委会，大都从领导、组织、生活、工作、议事五个方面制定了十余项规章制度，但有一部分制度基本上没有执行。在琼海市检查时发现，该市个别村委会制定的《村民议事制度》、《村民自治章程》，   因村民参与意识不强和民主自治自觉性不高等原因，实际上形同虚设。

    （四）村民会议和村民代表会议制度没有有效执行，民主决策难到位。《村委会组织法》和《实施办法》规定了须经村民会议讨论决定方可办理的具体事项，并规定“村民会议每年至少召开一次”。但检查中发现，许多村委会以村民会议难召开为理由，长期不召开村民会议；法律规定须经村民会议决定的事项，未经授权就以村民代表会议代替村民会议作决定。有时即使召开了村民会议，但会议内容却是传达上级文件精神，而不是依法讨论决策法律规定须经村民会议决定的事项。还有一部分村委会，以党支部会议、村委会会议代替村民会议和村民代表会议，剥夺了村民的民主决策权。如东方市大田乡向外发包65宗共3万多亩土地，都没有经过村民会议或村民代表会议讨论决定，而是由乡政府和村党支部、村委会负责人直接签名发包。陵水县光坡镇新岭村委会1994年至1997年间，共发包900亩旱田，全部由新岭村党支部书记（兼村委会主任）一个人与承包者签订合同，该村财务帐目没有公开，承包金目前不知去向。

    （五）民主监督乏力，监督效果不明显。从检查的情况看，不少村委会村务公开、民主评议没有严格按《村委会组织法》和《实施办法》的规定来进行。村务公开方面，有的村委会政务公开多，财务公开少，透明度不高；有的村委会公开内容不准确、不详细，公开时间也不固定。检查组在屯昌县坡心乡高坡村实地检查时，询问该村村民是否知道村里计划生育完成情况和宅基地分配由谁来行使职权，村民都无法回答。搞村务公开，虽然大多数村都成立了村务公开领导小组、监督小组和民主理财小组，但有的村这些组织的组成人员就是村委会的主要干部，自己监督自己，这必然削弱了监督的权威和力度。民主评议干部方面，不少村委会没有开展民主评议村委会成员这项工作，有的村开展了，但工作欠缺规范。如东方市田中村委会组织评议干部时，小组长、村民代表、监督小组成员不认真履行职责，村委会负责人只在会上口头作简单陈述，马虎应付过关，民主监督的作用得不到真正发挥，效果甚微。

    （六）不少地方党支部与村委会“一体化”，党支部与村委会的职责不明，由党支部包揽村委会职权的现象较为严重。目前，我省大多数农村的党支部和村委会采取两职“一肩挑”和交叉任职的作法。这样虽然减少了干部的职数、减轻了补贴负担，也解决了“两张皮”的问题，但在“一肩挑”的地方，相当一部分农村“两委”工作不分、职责不明。部分乡镇党委、村党支部只强调党的领导核心作用，忽视村民自治作用，一些本应由村委会讨论决策的事项，大都由村党支部决定。有的村委会甚至事事由党支部包办，村委会有名无实，未能很好地行使职权。检查组在查阅部分村委会的会议记录时发现，大多数情况都是召开支委会议、支委扩大会议，村委会很少单独召开会议；研究问题、开展工作也大多以党支部的名义进行。陵水县的村委会主任和党支部书记两职“一肩挑”达100%，乡镇政府跟村委会协调工作，都是直接跟村党支部联系，村委会被搁在一边，有的村委会甚至“名存实亡”。据调查了解，全省各市县村党支部书记和村委会主任两职“一肩挑”的，大都存在类似的情况。

    三、几点建议

    （一）进一步加大对《村委会组织法》和《实施办法》、《选举办法》的学习和宣传力度，使广大干部和群众做到知法、守法和用法。村民自治是一种全新的社会管理制度，《村委会组织法》实施的时间不长，广大干部和群众都有一个不断学习、了解和掌握的过程。因此，要利用今年是我省村委会第三次换届选举年的契机，结合当前农村开展的“三个代表”学习教育活动，运用各种形式，加大对《村委会组织法》、《实施办法》以及省人大常委会今年5月份通过的《海南省村民委员会选举大法》的宣传力度，做到家喻户晓。特别是要强化对基层领导干部学习、培训、教育，增强他们的执法意识和民主意识，自觉地依法办事，维护村民的自治权利。同时，要加大对广大农民群众的宣传力度，采用各种灵活多样的形式，多渠道、多层次开展宣传学习活动，让农民群众了解有关法律法规的内容，提高农民群众参加村务活动的自觉性，使他们能够依法充分行使自己的民主权利，能够运用法律来维护自己的合法权益，实现村民自治。

    （二）各有关部门要明确职责，加强领导，认真贯彻执行《村委会组织法》和《实施办法》、《选举办法》，切实抓好我省第三届村委会换届选举工作。村委会选举是一项政治性、政策性、程序性都很强的工作。当前，我省第三届村委会换届选举工作已经开始，各级党委、人大、政府要高度重视，加强领导。各级民政部门要在同级党委和政府的领导和有关部门的配合下，积极主动、稳妥扎实地把工作做好。努力形成党委领导、政府操作、人大监督，各部门通力合作的良好局面。要成立各级选举工作指导机构，做好宣传发动工作，举办选举骨干培训班，抓好选举试点，树立选举典型，并如强面上的指导和推广。同时，要注意防止换届选举工作中各种不良现象的发生，特别是要抓好选举工作出现的各种违法行为的查处工作，确保换届选举工作顺利完成。

    （三）努力解决村集体经济薄弱的问题。检查中发现，我省农村集体经济普遍较为薄弱，部分村委会本身无经济收入。由于没有经济收入，这些村委会“有人管事，缺钱办事”，无法正常开展工作，更谈不上兴办村集体公益事业，在很大程度上制约了村民自治工作的健康发展。因此，指导和帮助村委会发展壮大集体经济，是各级政府的一项重要任务。各级政府要从落实“三个代表”重要思想的高度出发，切实维护和实现农民的根本利益，将宏观管理和具体指导相结合，帮助村委会制定长远发展规划，想方设法发展集体经济，千方百计增加村委会的收入，推进农村基层组织建设和村民自治健康发展。

    （四）认真研究、解决新情况和新问题，不断提高村民自治水平。近年来，我省各地在贯彻实施《村委会组织法》和《实施办法》的过程中，出现了一些值得注意的新情况、新问题，对此，各级政府及有关部门要高度重视，及时研究，认真解决。例如，实行“一肩挑”和交叉任职后，如何才能正确处理好党支部的领导核心作用与村委会依法履行职责的关系，做到既充分体现党对村民自治的领导又不至于使村民自治流于形式；在村民自治条件下，乡镇政府如何适应由领导关系到指导关系的转变，在不侵犯村民自治权利的前提下加强对村委会工作的指导；如何有效防止各种违法侵权行为的发生，维护农民民主权利等等。今后，随着法律法规的进一步贯彻落实，新情况、新问题还会不断出现，这就要求各级政府及有关部门要特别注意研究和解决，采取必要措施，严格执行法律法规，不断提高我省的村民自治水平。

    （五）根据我省的实际情况，分别制订农村党支部和村委会的工作职责，规范“两委”工作。我省农村党支部书记和村委会主任两职“一肩挑”和“两委”干部交叉任职的情况比较普遍，鉴于目前普遍存在职责不明、党支部包揽村委会的工作的情况比较普遍，建议由省的有关主管部门或职能部门，根据农村党支部及村委会在农村的地位和作用，依照法律、法规及政策的有关规定，制定比较具体又有可操作性的“两委”工作职责的规定，以便农村党支部、村委会明确职责，更好地发挥农村党支部的领导作用及村民的自治作用。

    （六）认真解决问题，切实抓好整改。执法检查的目的，是要总结和推广经验，发扬成绩；同时，找出工作中的不足和问题，认真搞好整改，加以纠正：最终完善和促进我们的工作。执法检查活动是否成功，工作是否有成效，关键在抓整改。对这次执法检查（包括全国人大执法检查组的检查、省人大执法检查组的检查和各市县本身的自查）发现的问题，省政府要督促有关市县认真研究，切实加以整改。要将问题列表编号，先易后难，定出计划，限期整改。特别是全国人大和省人大执法检查组发现和点到的问题，省政府及有关市县务必做好整改。要将整改情况在今年底前向省人大常委会报告，整改一宗报告一宗；为什么没有整改、整改到什么程度要作说明。省人大监督室要对整改情况进行跟踪检查，并及时发出整改情况通报。

    省人大常委会《村民委员会组织法》

                                  执法检查组

                             二OO一年九月二十日