海南省人大常委会执法检查组关于检查《中华人民共和国会计法》实施情况的报告

主任、各位副主任、秘书长，各位委员：

根据省人大常委会 2003年工作要点和主任会议决定，省人大常委会组成执法检查组，对2002年以来我省贯彻实施《会计法》情况开展执法检查。检查工作由省人大常委会副主任王厚宏主持，常委会副主任王法仁、陈孙文，常委会委员郭长春、刘元卿、伍群、颜家安和部分省三届人大代表参加。检查内容主要有：政府主管部门履行《会计法》法定职责情况；国家机关、企事业单位会计机构设置、会计人员配备和内控制度情况；开展会计核算、实施会计监督和会计信息质量情况。检查分为两个阶段。第一阶段，从2003年10月到2004年1月，对部分国家机关、会计管理机构、企事业单位开展执法检查的调研，制定具体检查方案。第二阶段，从2004年2月到3月下旬，检查组听取了省财政厅、审计厅、监察厅和省直单位会计管理中心等部门、单位关于贯彻实施《会计法》情况的汇报，并深入到省商务厅、省科技厅、省技术监督局、省直会管中心第二、三、五核算站、省总工会、省供销合作联社、海南兴业聚酯股份公司、海南高速公路股份公司、省燃化总公司等11家单位和琼海、儋州、澄迈、白沙等4个市县，采取召开座谈会、问卷调查、个别走访、抽查会计帐册等方式进行实地检查。鉴于《会计法》检查涉及面广、专业性强，检查工作采取了三条措施：一是上下联动。在省人大常委会开展《会计法》执法检查的同时，海口、三亚、琼海、儋州、澄迈、白沙等6个市县人大常委会同时开展执法检查。二是点面结合。既听取政府有关部门关于《会计法》实施面上的情况汇报，又重点抽查部分机关、企事业单位和部分市县点上的《会计法》实施情况。三是充分发挥会计专业人员的作用，邀请他们参与检查。

现将这次执法检查情况报告如下。

一 、贯彻实施《会计法》取得的主要成绩

（一）开展形式多样的宣传、培训和执法检查活动，增强了会计执法意识

新修订的《会计法》自 2000年7月1日颁布实施以来，全省各级政府和单位开展了多形式多渠道的学习、宣传、培训活动。在公共场所悬挂标语、出墙报，发放《会计法》手册，播放电视专题节目，举办《会计法》讲座，组织知识竞赛，宣传《会计法》。2000年，全省有21,437名会计人员、3,315名单位负责人参加了《会计法》学习。各级财政部门加大了会计执法力度，2001年至2003年，连续三年组织开展了《会计法》执法检查，查处会计违法违规行为，规范会计工作秩序。通过这些活动，提高了全社会的会计法律意识和执法意识。

（二）全面推行会计委派制度，规范了国家机关和事业单位的会计行为

会计委派是我省在国家机关和事业单位会计管理体制上的重大创新，也是贯彻实施《会计法》的一项重要举措。 2000年12月，省政府批准成立省直单位会计管理中心，开始对省直预算拨款单位实行会计委派。迄今为止，共设置10个核算站，对225家省直单位实行了会计委派。各市县（包括部分乡镇）也都实行了会计委派。通过会计委派，提高了会计工作的整体水平和会计信息质量，有效地实施了会计监督，强化了预算约束，发挥了从源头预防和治理财会秩序的作用。

（三）实施财政改革和“金财工程”，提高了国家机关、事业单位会计工作水平

近年来，我省实行了部门综合预算、政府集中采购、国库集中收付、政府非税收入征缴等一系列财政改革。全省各级财政部门实施“金财工程”，建成了“财政部――省财政厅――市县财政局”三级广域网，开发和引进了预算编制、预算执行、国库集中收付、非税收入征缴、工资统发、票据管理等电子政务系统。财政改革、“金财工程”对我省预算拨款单位全面实施《会计法》、推动会计管理水平提高发挥了重要作用，促进了会计流程的科学化、规范化；从体制上杜绝了预算单位做假帐和私设“小金库”，保证了会计信息的真实和完整。

（四）整顿财会秩序，健全内控制度，加强了会计工作管理

一是整章建制。省财政部门制定了《规范财政管理加强财政监督的办法》等 34项机关工作制度，规范了财会业务流程和办事程序。海口、三亚、琼海、儋州、澄迈等市县财政部门也制定了相应的工作制度，规范财会工作秩序。二是对全省财政系统的资金帐户进行清理，规范财政资金帐户管理。全省共撤销资金帐户195个。其中，省财政部门清出帐户80个，撤销帐户54个，清除了处室的“小金库”。三是对全省行政事业单位资金帐户进行清理。全省查出隐瞒漏报帐户191个，撤销帐户2,333个。四是健全内部控制制度。省会计管理中心对省直被委派单位财务、会计管理制度进行清理、修订、补充和完善，制定了《内部控制暂行办法》等48项会计管理制度，规范会计审核、支付、清算、网络管理、监督检查程序，建立了有效预防机制的会计监督体系。

（五）规范非税收入行为，深化了“收支两条线”管理

从 2002年开始，省财政部门相继出台了《海南省政府非税收入实行银行代收管理办法》、《海南省政府非税收入稽查办法》等办法，并对全省的收费项目、标准和财政票据进行清理，规范了我省非税收入行为，深化了“收支两条线”管理和会计核算。至2003年8月，全省共清理撤销各类收入过渡帐户600多个，停止使用旧财政票据60多种，清理出违规收款项目100多项，共有4,518个执收单位8,000多个收款项目实行了银行代收。2003年，全省通过系统征收的非税收入达40.49亿元。

（六）强化会计人员管理，提高了会计人员素质

2002年12月至2003年5月，省财政部门对全省39,165名会计人员重新建立会计档案，换发全国统一的会计从业资格证书；通过《会计法》执法检查，发现手续不齐全持证人员6,679人，并依法予以处理。重新修订《海南省会计从业资格管理办法》及相关制度，进一步细化会计从业资格管理措施，规范办事程序；恢复设置“海南省会计 专业技术资格考试办公室”，强化会计专业技术资格考试的组织和管理。

（七）加强了对社会中介机构的监管和总会计师制度的建立

省财政部门对全省注册会计师行业进行了清理整顿，将全省 73家会计师事务所重组改制为30家，撤销了4家不符合法定条件的会计师事务所和3家有“造假”行为的会计师事务所。2002年，省财政部门强化了对会计师事务所和注册会计师的监管和服务职能；对会计师事务所的设立及相关执业资格的审批实行“限期办理承诺”制度；建立事务所“诚信档案”制度。2003年6月，组建了海南省总会计师协会，加强了全省总会计师行业自律。

二、存在的主要问题

（一）《会计法》的学习宣传力度不够

检查中发现，有的政府部门领导、企事业单位负责人对宣传、学习和执行《会计法》的重要性认识不足，片面地认为执行《会计法》是财政部门的事，是会计人员的事；全省各级财政部门虽然开展了《会计法》的学习和宣传活动，但部分行政机关和企事业单位没有认真组织相关人员学习；有些单位负责人缺乏会计责任意识，相当部分会计人员不清楚《会计法》的具体内容。全社会会计法律意识还较为淡薄。

（二）会计基础工作比较薄弱

实行会计委派后，大部分会计委派单位只保留一至二名报帐员，报帐员的职责没有明确的法律依据；部分没有实行会计委派的学校、医院、社会团体和企业会计机构的设置，不符合《会计法》的要求；从事会计代理记帐业务的中介机构数量少，相当一部分单位如个体工商户没有依法委托代理记帐。全省有 88%的单位、企业应当设置而未设置总会计师。

会计人员整体素质偏低，分布不均衡。 2003年底，我省共有会计从业资格的会计人员34,180人，其中高级会计师55人，仅占0.16%，会计师2,266人，仅占6.63%，助理会计师9,615人，占28.13%。会计人员分布不均衡，大部分会计人才集中在海口地区。据统计，海口地区现有会计师1,763人， 占全省77.80%；少数民族地区会计专业人员缺乏，有的市县没有一个中级以上职称的会计人员；会计委派单位会计报帐员有的素质低，相当一部分报帐员无证上岗。

会计核算和内控制度较差。检查中发现有些单位原始凭证不齐全，报帐手续不完备；填制记帐凭证不规范，总帐与分类帐科目不相符；会计科目的运用和会计报表的编制不规范；会计核算不按相关会计制度处理，帐证、帐帐、帐表、帐实不符；不按规定建立内部控制制度，或建立的制度形同虚设。 2003年，省财政部门对我省354家单位执行《会计法》检查时发现：原始凭证的填制内容不齐全35家，填制和取得的原始凭证不合法29家，未按规定填制记帐凭证21家，以未经审核的会计凭证登记入帐9家，未实行帐簿监管12家，未按规定设置、使用会计科目19家，帐实不符11家，帐表不符6家。

（三）部分单位会计行为不规范，会计信息不真实

部分单位会计委派之前会计行为不规范。一是往来款项挂帐时间长，有的长达 10多年。二是金额大，海南广播电视台历年经费超支金额4,089万元在往来帐中挂帐反映。三是清理难度大，省交警总队与下属通安劳动服务公司的资产往来款2,506万元，因单位未能对该项资金的来源做说明，至今无法清理。四是尚有应缴未缴财政性资金，省福利彩票中心、省体育彩票中心应缴财政专户资金分别为620万元、1,091万元，至今未上缴。五是隐瞒收入、多列支出。   

部分行政事业单位和企业会计信息不真实。省财政厅 2003年对127个单位会计信息质量抽查中查出资产不实3,001万元，所有权权益不实676万元，利润不实905万元；省审计厅2003年对13个单位和部门预算执行情况进行审计时发现会计核算不实2,719万元；18个市县在8个年度内，财政收支失实金额高达7.44亿元；有关部门和单位挤占挪用重点项目建设专项资金10,067万元；海南省五指山野菜协会用虚假发票报帐，骗取野菜冷藏库建设资金30万元；白沙县民宗局伪造建房资金补贴表，由本局人员签名冒领民房改造资金40万元。检查组检查时也发现一些单位和部门存在固定资产不登记入帐，或帐实严重不符等问题。

（四）少数单位没有认真执行“收支两条线”

非税收入征缴改革和会计委派制度，强化了财政部门“收支两条线”管理和会计核算，但仍有部分机关和事业单位不严格执行“收支两条线”管理规定。 2002年度全省审计机关作出审计处理的355个项目中，未执行“收支两条线”金额达8，411万元，大部分已用于本单位的经费和补贴支出。个别单位严重违反“收支两条线”规定，如省交通征稽局下属的21个交通规费征稽所自1998年1月至2003年3月，违规使用地方罚没票据代替省财政罚没票据，收取罚没款5,900万元，截留省级收入。陵水、万宁、五指山等市县的有关责任人已被检察机关立案查处。

（五）个别单位存在做假帐、私设“小金库”，甚至侵吞国有资产等严重会计违法违规行为

省供销联社原主任谢宗林在任职期间，单位严重违反《会计法》，财务管理混乱。谢宗林采取伪造和虚开票据报帐等手段，贪污人民币 7.1万元。

省船舶引航公司原经理朱勇在任职期间，公司以虚列支出从帐上套取现金和收取回扣不入帐等手段截留公司收入 203万元，私设“小金库”。经朱勇审批的白条冲帐高达28万元，用“小金库”吃请的开支有60万元没有票据。

粤海铁路有限责任公司原领导层违反《会计法》和国家统一的会计制度，大肆实施非法关联交易，套取国家铁路建设项目资金 6,348万元，集体私分国有资产，该公司原有5名领导全部受到刑事处罚；海口供电公司原工会负责人蒲正元在承包粤海铁路通道工程中的海口站外电缆工程中做假帐，骗取公款78万元，被判处有期徒刑20年。   

（六）会计委派制不够完善

会计委派法制建设相对滞后。我省实施会计委派四年来已取得阶段性成果，但至今尚未制定规范会计委派行为的地方性法规或政府规章。委派形式也比较单一，没有根据不同单位、不同地区特点采取不同的会计委派形式。会计委派发展不平衡。省直机关会计委派制度比较完善，部分市县会计委派工作较为薄弱。会计委派后，单位负责人会计责任不明确，委派会计与委派单位之间的监督与被监督，服务与被服务关系，也需进一步理顺。

（七）对会计违法违规行为责任人惩处不力

政府有关部门在实施财务税收大检查或《会计法》专项检查时，对被检查出来的会计违法违规行为，一般只将查出的违法金额追缴入库或调帐，对单位实行罚款，很少对单位负责人和直接责任人员依照《会计法》追究法律责任。

三、几点建议

（一）进一步加大《会计法》宣传培训力度，提高全社会会计法律意识

各级政府要把贯彻落实《会计法》作为依法行政，建立法治政府的一项重要工作来抓，重视会计法律、法规的宣传教育，将《会计法》宣传教育纳入“四五”普法规划。各级财政部门要加强对预算拨款单位和国有企业负责人的《会计法》培训，同时加大对非国有企业、其他经济组织的《会计法》宣传培训力度。财政部门要加强对会计工作的领导和会计秩序的监管；审计、税务、人民银行、证券监管等部门要依法对有关单位会计资料实施监督检查。所有国家机关、企事业单位负责人和会计人员要加强《会计法》的学习，强化会计责任意识，履行《会计法》所赋予的职责。

（二）制定政府规章，完善会计委派制度，争取出台地方性会计法规

全省实行会计委派已经四年，省政府要对取得的成功经验和存在的问题进行总结，制定政府规章。对会计地方立法进行研究，待条件成熟后，由省人大常委会制定地方性法规。

要针对不同部门和单位的特点探索会计委派的形式，进一步处理好委派单位资金所有权、财务自主权与会计核算站的会计核算、监督权的关系。要建立委派会计的回避和定期轮岗制度。要强化委派单位对委派会计的监督，加强会计核算站与委派单位的业务沟通；要对委派单位报帐员进行业务指导，帮助委派单位建立健全财会制度和内控制度。各级财政部门要对委派单位报帐员的会计从业资格进行一次清理，加强对报帐员会计基础业务和会计法规培训。对村财镇（县）管会计委派形式，要进行调研，完善相关制度，避免与《会计法》和《村委会组织法》不相一致。

（三）切实加强会计基础工作，提高会计管理水平

依法完善会计机构。国有大中型企业要设置总会计师，并保证其依法行使职权，履行职责；财政部门要对全省民营企业实施会计法的情况进行一次普查，督促其依法设置会计机构和会计人员；要发展会计代理记帐业务中介机构，引导、督促个体工商户委托会计中介机构代理记帐或帮助建帐。

加强会计人员培训和管理，提高会计人员素质。财政部门要加强会计制度、准则的培训，使会计人员及时掌握和运用新制度、新准则；要创新会计从业人员资格管理体制，完善会计职称考试管理，严把会计人员从业资格年检关，淘汰不合格的会计人员；要加强在职会计人员的继续教育和专业培训，提高会计业务水平。

加强会计制度建设。财政部门要对国家机关、企事业单位会计制度建设进行指导，引导和支持其健全和完善内部会计制度；要对企业特别是国有中小企业和民营企业的会计制度建立和执行情况进行检查，发现问题及时纠正；要督促建立健全单位会计内控制度并保证严格执行，完善会计流程的分权、监督与制约机制。

加快建立会计服务信息传导机制。利用计算机网上服务，发挥会计中介机构的作用，将新会计准则、新会计制度及时传送给企业；组织大中型企业开展会计理论、实务和入世后国际会计接轨的研讨、交流。

（四）进一步强化“收支两条线”管理和会计核算

各级财政部门应进一步深化非税收入征缴改革，完全相关配套措施，加大对行政事业单位实施“收支两条线”的执行力度，依法查处违反“收支两条线”设置帐外帐行为 ;审计部门要加大“收支两条线”执行情况的审计和审计结论的执行力度，对审计出来的未执行“收支两条线”的违规金额督促上缴财政；财政、监察等部门应当依照财经法规追究违反“收支两条线”的单位负责人和直接责任人员的责任。

（五）整合执法资源，提高执法效益

各级政府要建立职能部门执法检查的协调和信息共享机制，要把实施《会计法》、《注册会计师法》、《预算法》、《税收征管法》和《审计法》等法律法规有机结合起来，将审计、税务、国有资产管理等部门，以及会计师事务所等中介机构检查发现的会计违法违规行为，及时反馈给财政部门，减少重复检查。

（六）严厉查处会计违法行为，依法追究责任人的会计责任

各级政府应当对近两年来财政、税务等部门在财务税收大检查和《会计法》专项检查中检查出来的会计违法违规行为进行一次清理，对未追缴或罚没的资金，应当限时收缴入库；对未处理的单位负责人和直接责任人员，必须依法处理，并将清理和处理情况专项报省人大常委会。各级财政、税务、审计、监察等部门都要在各自职责范围内加大会计违法违规行为的执法检查和查处力度，严格依法查处会计违法行为，追究责任人员的会计责任。要切实采取措施解决重检查、轻处理的倾向，逐步形成有法必依，执法必严，违法必究的氛围。

（七）加大政府债权债务清理力度

各级政府要对预算拨款单位实行会计委派前遗留下来的挂帐、固定资产帐实不符及个人拖欠单位借款等问题，进行全面清理。该登记入帐的要登记入帐，该核销的要核销；应缴未缴财政资金的必须限时上缴财政；要防止国有资产流失，个人欠款要限时收回；政府所欠债务应当制定还款计划，限期清偿。对清理中发现违反《会计法》及有关财经法规的，应依法予以惩处。

（八）加强信用建设，提高全社会的会计诚信意识

各级政府要按照省三届人大二次会议通过的《关于加强信用建设的决定》，加快会计信用建设步伐。要对企业法定代表人、注册会计师、会计师以上职称会计人员的个人会计信用信息进行征集、整理和评估，依法向社会披露。依法对企事业单位和会计中介机构的会计信用状况进行评估和评级。加强对机关企事业单位和会计中介机构的会计信用监督，建立专门的会计信用投诉制度，对做假帐、故意提供虚假会计信息的应当依法予以惩处，对情节恶劣的会计造假者依法处理并向社会公布。

      以上报告，请予审议。