关于《海南省消防条例（草案）》的说明

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

   《海南省消防条例（草案）》（以下简称《条例》）已经省政府常务会议通过。我受省政府的委托，现就《条例》的有关问题作如下说明：

  一、制定《条例》的必要性

  随着经济和社会事业的迅速发展，特大恶性火灾时有发生，火灾损失逐年急增。1984年全国火灾直接经济损失1.6亿元，1994年增加到12.4亿元，1997年达到15.4亿元。我省1988年至1997年间，共发生火灾1711起，烧死115人，烧伤258人，直接经济损失高达1.3亿元。按万元产值火灾损失率和人均火灾损失计算，我省是我国火灾最严重的省份之一。火灾不仅给国家财产和公民人身、财产安全造成巨大的损失，还在一定程度上影响了经济建设和社会安定。在市场经济条件下，依法管理是最有效的管理。截至目前为止，全国各省、市、自治区基本上都颁布了地方性消防法规。为此，制定《条例》，十分必要。

  海南建省办特区以来，省人民政府、省公安厅和省消防局先后制定了大量的消防规章、规范性文件。但由于《中华人民共和国行政处罚法》的颁布实施和法制建设的进一步加强，规章、规范性文件的效力层次和法律效力均出现不少问题。为此，尽快制定《条例》尤为必要。由于《消防法》仅规定了部分违法行为和处罚种类，未规定具体的罚款数额。为此，迫切需要地方性法规予以完善和补充。尽快制定《条例》非常必要。

  二、《条例》的起草经过

  早在1993年，省公安厅消防局就开始了《条例》起草的资料收集和调研工作。国家《消防改革与发展纲要》的颁布，明确了我国消防改革与发展的指导思想和具体措施，为我省消防条例的制定奠定了基础。97年初，省人民政府、省人大常委会先后将《条例》列入97年的立法计划，并指示省公安厅消防局尽快抓紧《条例》的起草工作。

  97年3月，由省人大法制工委和法规室、省法制局、省消防局有关领导和人员组成的《条例》领导小组和起草小组成立，并立即开始工作。97年5月22日，完成《条例》初稿的起草工作，在广泛征求各单位意见的基础上，先后数易其稿，最后形成《条例》（送审稿）。在省政府审查过程中，适逢《消防法》颁布，省法制局又会同省消防局根据《消防法》进行了大量的修改。

  三、《条例》的立法依据

  《条例》以《消防法》和其他现行的消防法律、行政法规为依据，以国家部门规章和我省政府规章以及省内市、县消防立法为参考，同时吸收国外消防立法先进国家和地区以及国内兄弟省市消防立法的精华。

  《条例》的立法依据主要有：《消防法》、《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国治安管理处罚条例》、《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国国家赔偿法》。

  四、几个需要说明的问题

  （一）关于立法体例。

  除保持《条例》的完整性，必须引用《消防法》的规定外（如消防工作的方针、原则等），凡《消防法》已有明确规定的，本《条例》不再作规定（如单位的消防安全职责、消防安全重点单位的消防安全职责等）；《消防法》未作具体规定的，《条例》作进一步明确，如法律责任一章，《消防法》只规定了罚款处罚适用的范围，但未规定具体数额，为此，《条例》作了具体规定。

  （二）关于消防工作社会化

  几十年的计划经济模式，不但禁锢了人们的思想和观念，同时也直接异化了各种行政管理体制和模式。长期以来，一些本该由社会承担的责任和义务，全部由行政机关担负起来。就消防工作而言，人们普遍以来，防火灭火是消防部门的事，单位发生火灾后，不论是社会舆论，还是上级领导，都认为是公安消防部门的责任。我省现有公安消防监督干部100多人，由公安消防部门直接列管的单位数千个，单靠消防部门监督管理显然是不现实的。企事业单位在市场经济中作为独立的法人，理应成为本单位消防工作的主体。就社会消防而言，涉及到规划、城建、计划、财政、旅游、工商等部门，没有政府的统一领导，单靠哪一个部门都是不行的。因此，推行消防工作社会化、改进消防管理模式，已是消防工作的客观要求。为此，根据《消防法》的规定，《条例》从以下几个方面对消防工作社会化作了规定：

  1、消防责任社会化。《条例》第二章明确规定了各级人民政府及其有关政府部门、新闻单位、学校、居（村）民委员会，个体工商户、企事业单位、单位法定代表人等的消防责任，这样就把本来是社会的责任还给了社会，从而大大推动了消防工作社会化的进程。

  2、消防工作社会化。《条例》主要通过一系列制度的规定来促进消防工作社会化，如：建筑工程防火设计院长责任制，消防工程监理制，公众聚集场所开业、大型群众性活动举办申报制、消防工程施工许可证制度，重点单位防火每日检查和每月报告制度，消防宣传和消防培训社会化制度等。

  （三）关于消防规划和建筑防火

  消防规划和建筑防火审核工作是消防工作中的基础工作，消防规划编制和执行的好坏，直接关系到城市消防安全的大环境，建筑防火审核是建筑物消防安全的源头，把好这个源好就可以将一些不该出现的火灾隐患消灭在萌芽阶段。为此，《条例》明确具体的规定了消防规划的编制及其效力，规划的总体要求，建筑防火设计审核及其程序，自动消防系统施工，消防工程竣工验收等。

  （四）关于消防宣传和教育教训

  由于历史的原因，我国的消防宣传和教育培训工作还十分落后。到目前为止，许多人还不知道“119”火警电话，不知道公安消防队灭火不收费，防火、灭火以及火场逃生的基本常识更是知之甚少。消防宣传和教育培训的落后，直接造成人们消防安全观念和意识的落后。尤其是在社会主义市场经济不断发展的今天，许多经营者由于不懂消防安全的基本常识，于是只重经济效益，不顾消防安全，人为造成许多火灾隐患。据海口市公安消防部门不完全统计，全市400多家公共娱乐场所80%以上存在火灾隐患，而其中大部分火灾隐患是人为造成的，是完成可以避免的。由此可以看出，加强消防宣传和教育培训工作，提高全社会的消防安全意识，普及防火、灭火、火场逃生等消防知识已十分必要。因此，《条例》规定了消了宣传和教育培训。

  （五）关于对公安消防机构及其工作人员行政执法行为的约束。

  随着社会经济的发展，行政执法过错已成顽症，消防行政执法也难幸免，为了最大程度地控制消防行政执法过错的产生，《条例》详细规定了公安消防机构及其工作人员的执法过错行为以及处分。同时，为了杜绝在消防工程施工、消防产品选用等问题上出现以权谋私行为，《条例》作了“禁止公安消防机构和设计、监理单位及其工作人员为用户指定消防产品的销售单位和品牌，指定消防工程施工单位”的明确规定。并规定“构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任”和行政赔偿责任。

  以上说明，请审议。