关于制定《检察公益诉讼法》的议案

　　一、案由

　　2017年7月1日，检察公益诉讼在全国全面推开。三年多来，海南省检察机关大力开展公益诉讼检察工作，立案3017件，提出检察建议2312件，提起诉讼106件，办理了一批有影响的案件，赢得了社会好评。通过专项监督活动和提起诉讼、检察建议等方式积极参与近海养殖、盗采海砂、违法建筑等公益侵害顽疾的整治，推动解决“老大难”问题取得明显成效。实践充分表明，检察公益诉讼以法治思维和法治方式推进国家治理有着独特优势，能够发挥重要作用。但是，随着实践的发展，检察公益诉讼面临的问题也越来越突出，特别是存在不少难题，通过加强司法执法协同仍然难以解决，迫切需要通过立法来破解。

　　二、案据

　　一是案件范围较窄，需要通过立法拓展。从行政公益诉讼保护的领域看，有必要从目前的生态环境资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等四大领域扩展到安全生产、公共卫生、生物安全、妇女儿童及残疾人权益保护、网络侵害、扶贫、文物和文化遗产保护等更多领域。从行政公益诉讼的可诉行政行为范围看，由于行政公益诉讼大量针对的是行政不作为而且主要是依职权行政不作为，有必要扩展到以不作为形态表现的行政事实行为、行政过程行为、行政监督行为、行政综合整治行为、行政决策行为等更广泛行政活动的监督。民事公益诉讼方面，对于严重侵害国家利益或社会公共利益的合同，应当授权检察机关可以提起合同无效之诉；对于既侵害私益又侵害公益的违法侵害行为，应当赋权当事人可以请求检察机关支持起诉。

　　二是调查取证及证明规则不适应，需要立法特别规定。从调查取证看，检察机关调查取证权行使的保障明显不足，有必要明确规定有关单位和个人的协力配合调查义务,特别是违反这一义务的责任；增加规定检察机关调查取证的方式方法如约谈；根据公益侵害及损害难以量化的特点，明确专家意见等特殊证据形式的证明力，确立特殊的公益损害量化证明规则。从证明规则看，行政诉讼的合法性审查原则及由行政机关承担行政行为合法性证明的规则不宜适用于行政公益诉讼，对检察机关在公益诉讼中承担的举证责任应予以特殊规定；民事诉讼的处分原则在民事公益诉讼中应特殊适用，加重检察机关、审判机关依职权查明案件事实的责任。

　　三是诉前程序诉讼性司法性不足，需要通过立法加强。目前，行政公益诉讼诉前检察建议案件占公益诉讼案件总数85%以上，检察机关积极践行“双赢共赢多赢”的理念，绝大多数案件通过诉前检察建议实现了诉讼目标。但是，从诉前实现保护公益的目的作为最佳司法状态看，这一特殊程序的诉讼性、司法性还不强，影响了它作为诉讼方式、法治方式督促依法行政的公信力。有必要创设具有一定强制诉讼效力的措施和手段，例如，诉前适用“紧急禁止令”或向法院申请司法令，强化公益诉讼的预防、阻滞功能；规定“行为整改承诺”诉讼措施，被监督对象提出“行为整改承诺”经核实后可以结案，不履行“行为整改承诺”可以申请司法确认或者直接申请法院强制执行，等等。也有必要吸纳、巩固实践成功经验例如诉前听证、诉前和解、第三方参与整改效果评估、宣告送达、宣告结案等，还需要从程序上规制检察机关保障第三方参与、充分听取被监督行政机关及相关方意见等,强化诉讼公开和公众参与。

　　四是与相关法律制度存在协调问题，需要通过立法整合。对于侵害公益的同一违法犯罪行为，刑事罚金、行政罚款与民事公益诉讼的赔偿或惩罚性赔偿共同适用的情形客观存在，有必要协调整合。生态环境损害赔偿制度许多学者认为实质上是公益诉讼性质，该诉讼与公益诉讼的关系需要通过立法来明确、协调，同时该诉讼目前仅有最高人民法院的司法解释和政策层面的文件规定，也需要上升为法律。海洋环境保护法规定了海洋生态环境资源诉讼，也需要与公益诉讼制度整合。另外，《法治中国建设实施纲要（2020-2025年）》明确提出“探索建立民事公益诉讼惩罚性赔偿制度”，这需要综合考虑民法典规定的生态环境侵权惩罚性赔偿以及食品安全法、消费者权益保护法规定的惩罚性赔偿，对公益诉讼的惩罚性赔偿作出规定。

　　五是与现行立法的主旨框架不适应，需要单独立法。公益诉讼的基本目的是保护公益、督促依法行政和严格执法，其性质是保护公益和维护客观法律秩序的客观诉讼，不同于保护特定私益主体权益的主观诉讼、私益诉讼。但是，现行行政诉讼法、民事诉讼法的主要制度设计是以保护私益主体的合法权益为目的取向的，公益诉讼在这种制度框架下规定并实践，难免会存在不适应及“冲突”。单独制定《检察公益诉讼法》是破解上述难题的根本解决之道。从世界范围看，也不乏对公共利益保护单独立法的立法例。例如，1985年巴西颁布《公共民事诉讼法》授权检察机关、其他政府机构和社会组织在公共利益遭受损失时，可以提起公益诉讼，被告可以是政府、行政机关及其负责人、相关组织和个人。检察机关可以通过民事调查、行为整改承诺、提起诉讼、参与诉讼等方式维护公共利益。1988年《巴西联邦宪法》又进一步从宪法层面明确检察机关是维护公共利益的“永久性机构，在维护法律秩序、民主体制以及社会和个人不可或缺利益的国家司法功能中起核心作用”。

　　六是时机已成熟，需要尽快提上立法议程。2019年10月，党的十九届四中全会通过决定，明确要求“拓展公益诉讼案件范围”“完善生态环境公益诉讼制度”。2021年1月，中共中央印发《法治中国建设实施纲要（2020-2025年）》，提出“拓展公益诉讼案件范围，完善公益诉讼法律制度，探索建立民事公益诉讼惩罚性赔偿制度”。切实落实这些要求，充分发挥检察公益诉讼的国家治理作用，有必要尽快制定《检察公益诉讼法》。检察公益诉讼已经过了5年多的实践，包括海南省在内的全国20多个省级人大常委会已出台了加强检察公益诉讼的决定，制定《检察公益诉讼法》时机已经成熟，建议全国人大及常委会尽快将此立法提上日程。

　　三、方案

　　建议《检察公益诉讼法》的章节结构安排为六章。

　　第一章为总则。主要规定立法目的和立法依据、任务、适用范围、基本原则、检察机关的诉讼身份及特殊诉讼权利义务等。在规定基本原则时，应考虑将遵循司法权和行政权的规律，“双赢共赢多赢”“诉前实现保护公益的目是最佳司法状态”，以及督促之诉、协同之诉、公众参与等理念提升、提炼为检察公益诉讼的基本原则。

　　第二章为诉讼类型。主要规定检察机关提起行政公益诉讼、民事公益诉讼、刑事附带民事公益诉讼以及支持起诉、参与诉讼等诉讼类型的不同适用条件，诉讼请求，以及与生态环境损害赔偿诉讼、私益兼公益诉讼等相关诉讼的关系及衔接等。在规定行政公益诉讼、民事公益诉讼的诉讼请求时，细化“继续履行职责”诉讼请求，创设“紧急禁止令”预防性诉讼请求、侵害国家利益和社会公共利益的合同无效之诉等。

　　第三章为诉前程序。主要规定线索的收集、立案、磋商、调查、公告、提出检察建议、检察建议回复、核查、终结调查和审查等。在规定调查收集证据时，既要规定检察机关享有调查核实权的权利，也要规定其义务和责任；既要规定被调查人接受调查的义务，也要规定不接受调查的后果和责任。应明确规定立案前后的磋商，经磋商后整改的可终结调查。在终结调查和审查一节，应创设“行为整改承诺”制度，对于提出检察建议后，被监督单位提出“行为整改承诺”的，可终结审查；被监督单位不履行“行为整改承诺”的，应认定为“不履行法定职责”。

　　第四章为起诉、审理和裁判。主要规定起诉条件、受理条件、诉讼当事人、审判组织、证据、开庭审理、诉讼中止和终结、调解、撤诉、判决、裁定以及二审、审判监督程序等。

　　第五章为执行。主要规定执行的移送、执行措施、执行中止和终结等。

　　第六章为附则。主要规定诉讼费用、施行日期、适用行政诉讼法和民事诉讼法等。

附 检察公益诉讼法(立法框架建议稿)