关于修改《中华人民共和国监察法》的议案

　　一、案由

　　《中华人民共和国监察法》第三十一条规定：涉嫌职务犯罪的被调查人主动认罪认罚，有下列情形之一的，监察机关经领导人员集体研究，并报上一级监察机关批准，可以在移送人民检察院时提出从宽处罚的建议：（一）自动投案，真诚悔罪悔过的；（二）积极配合调查工作，如实供述监察机关还未掌握的违法犯罪行为的；（三）积极退赃，减少损失的；（四）具有重大立功表现或者案件涉及国家重大利益等情形的。此条规定在监检衔接实践中处于休眠状态，且与《中华人民共和国刑事诉讼法》认罪认罚的法律规定、设立认罪认罚制度的精神和具体适用规则之间不协调，具有修改的必要性。

　　二、案据

　　（一）《监察法》与《刑事诉讼法》规定不同阶段的 “认罪”的内涵不同。根据修改后的《刑事诉讼法》认为是承认指控的犯罪事实，但此“罪”是否包括罪名、罪数、定性、犯罪数额等还未可知，因而从宽幅度也会因此得到不同评价。《监察法》中关于“认罪”的内容与方式都没有细致描述，在监察阶段认的罪名与审查起诉、审判阶段不一致，是否应认定为“认罪”还需进一步解释。

　　（二）监察机关适用认罪认罚并提出从宽处罚建议的批准程序过于严格，导致此条款在司法实践中处于休眠状态。监察机关适用认罪认罚并提出从宽处罚的建议需要监察机关经领导人员集体研究，并报上一级监察机关批准，虽然能够保障提出从宽处罚建议的质量，但上一级监察机关不是具体的办案机关，不能全面了解案件的情况以及办案机关与被调查人的认罪协商过程。符合《监察法》三十一条案件是否所有案件均需要批准，批准程序是形式审查还是实质审查均不明确，致适用中过于保守，在司法实践中鲜有适用认罪认罚并提出从宽处罚的建议的案例。

　　（三）《监察法》与《中华人民共和国刑事诉讼法》关于认罪认罚的规定衔接和规则对接上不相协调。《中华人民共和国刑事诉讼法》第十五条规定，犯罪嫌疑人、被告人自愿如实供述自己的罪行，承认指控的犯罪事实，愿意接受处罚的，可以依法从宽处理。最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》第二条第5项规定，认罪认罚从宽制度没有适用罪名和可能判处刑罚的限定，所有刑事案件都可以适用，不能因为罪轻、罪重或者罪名特殊等原因而剥夺犯罪嫌疑人、被告人自愿认罪认罚获得从宽处理的机会。《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》第七条第24项规定：对移送起诉的案件，公安机关应当在起诉意见书中写明犯罪嫌疑人自愿认罪认罚的情况。以上规定明确了认罪认罚从宽制度适用于所有的刑事案件，认罪认罚可以从宽处理，并且应当在起诉意见书中写明犯罪嫌疑人自愿认罪认罚的情况。监察法对认罪认罚的规定和刑事诉讼法及相关司法解释比较，适用程序、适用效力等需要衔接。监察机关出具认罪认罚从宽建议书与在起诉意见书中明确写明认罪认罚建议从轻处理效果上没有实质性的差别，都是一级监察机关出具的正式法律文书，公安机关侦查的刑事案件一律在起诉意见书中写明了自愿认罪认罚可以从宽的意见，而监察机关如果要在起诉意见书中写明还要遵守《中华人民共和国监察法》第三十一条的规定。

　　三、方案

　　（一）需要在《中华人民共和国监察法》中统一“认罪”认定标准、罪名、犯罪性质。统一“认罚”认定标准，广义理解，不仅包括来自监察机关的处理，还包括司法机关处理，不仅包括程序上要求，如在获得辩护人或者值班律师有效法律帮助下认罪认罚，还包括实体上惩罚。因监察程序中无法对未来可能遭受的司法处罚做出精准预判，监察建议只需要概括性描述即可。统一“从宽”适用标准，“从宽”作为“认罪认罚”的实体结果，更为集中地表现在“量刑”方面，具体从轻、减轻、免除刑罚三个阶梯考虑，且调查、审查起诉、审判每个阶段从宽量刑幅度不同。

　　（二）建议在《中华人民共和国监察法》第三十一条中明确“并报上一级监察机关批准”的适用范围、条件，或删除“并报上一级监察机关批准”条款，将该条款的适用情况作为内部程序规定而不在《监察法》中规定。

　　（三）建议将《中华人民共和国监察法》第三十一条“可以在移送人民检察院时提出从宽处罚的建议”修改为“在移送人民检察院时，应当在起诉意见书中写明犯罪嫌疑人自愿认罪认罚的情况，可以提出从宽处罚的建议”，以明确认罪认罚作为被调查人的一项刑事诉讼权利，但是否适用从宽依然按照认罪认罚制度的精神和适用规则是“可以”适用，而不是“一律”适用。

　　（四）建议在《中华人民共和国监察法》第三十一条中删除：……有下列情形之一的，（一）自动投案，真诚悔罪悔过的；（二）积极配合调查工作，如实供述监察机关还未掌握的违法犯罪行为的；（三）积极退赃，减少损失的；（四）具有重大立功表现或者案件涉及国家重大利益等情形的。在涉嫌职务犯罪的被调查人主动认罪认罚后增加可以依法从宽处理。修改为：可以在移送人民检察院时提出从宽处罚的建议。

附 中华人民共和国监察法修正案.