海南省人大法制委员会关于《海南省审计监督条例（草案）》审议结果的报告

——2010年11月23日在海南省第四届人民代表大会常务委员会第十八次会议上

海南省人民代表大会常务委员会：
    省四届人大常委会第十七次会议对《海南省审计监督条例（草案）》（以下简称草案）进行了初次审议。会后，法制委员会、法制工作委员会将草案印发省直有关部门和各市县人大常委会征求意见，并就有关问题到儋州、三亚等市县进行专项调研，召开了市县政府有关部门、部分国企、中介机构参加的座谈会和有关高校、科研机构的专家学者参加的论证会,还到湖南、汕头学习考察了兄弟省、市审计监督的经验和做法。根据常委会的审议意见和各方面的意见，法制工作委员会对草案进行了研究修改，并征求了省人大财经委员会，省纪委、省委组织部，省政府办公厅、省法制办、省审计厅等有关部门的意见。11月17日法制委员会召开会议，根据常委会组成人员的审议意见和有关方面的意见，对草案进行了审议。省人大财经委员会，省法制办、省审计厅、省财政厅等部门的负责同志列席了会议。法制委员会认为，根据国家审计法和国务院审计法实施条例，结合海南的实际情况，制定《海南省审计监督条例》是十分必要的。同时，提出以下主要修改意见：
    一、关于人大常委会对审计监督的问题
    有的常委会委员提出，草案应当加强人大常委会对审计的监督。因此，法制委员会经研究，建议增加二个方面的规定：一是，“审计工作报告应当重点报告对预算执行的审计情况。必要时，人民代表大会常务委员会可以对审计工作报告作出决议。”二是，“人大常委会在履行职责中需要审计机关审计的重大事项，可以要求同级人民政府责成审计机关审计并报告审计结果”。
    二、关于委托审计的问题
    有的常委会委员和单位提出，草案第十四条只规定了聘任审计，而对于委托法定专业鉴定机构、中介机构这一方式未作规定，不利于审计机关开展全面审计工作。因此，法制委员会经研究认为，建议将该条修改为：“审计机关开展审计业务，可以依法聘请具有相关专业技术资格的人员参与审计或者委托法定专业鉴定机构、中介机构进行鉴定、审计、审核，并应当采取公开、公平、公正的措施予以确定”。
    三、关于审计人员范围的问题
    有的常委会委员和有关部门提出，草案对审计人员的范围未作规定，实践中不便于操作。因此，法制委员会经研究认为，建议增加一条规定：“本条例所称审计人员，是指审计机关的审计人员、审计机关依法聘请的具有专业技术资格的人员和委托的法定专业鉴定机构、中介机构的工作人员”。
    四、关于审计人员的独立性问题
    有的常委会委员和有关部门提出，为了防止审计人员参与被审计单位的经营管理活动，保证审计工作的公正性、独立性和公信力，草案应当对此作出规定。因此，法制委员会经研究，建议增加一条规定：“审计人员应当保持审计的独立性，不得参与被审计单位的经营管理活动”。
    五、关于审计资料和数据的提供问题
    有的常委会委员和有关部门提出，审计资料和数据的全面、真实提供，是做好审计工作的基础，草案应当加强这方面的管理。因此，法制委员会经研究，建议增加一条规定：“被审计单位不得拒绝、拖延提供或者转移、隐匿、篡改、毁弃与财政、财务收支有关的资料和数据信息”“被审计单位主要负责人应当对本单位提供资料的真实性和完整性负责并作出书面承诺”。
    六、关于经济责任审计问题
    有的常委会委员和有关部门提出，近日中共中央办公厅和国务院办公厅联合下发了有关经济责任审计的规定，特别是对经济责任审计计划的拟定和实施、经济责任审计的内容和重点作出了新的规定，草案应当结合我省审计工作的实际，用立法的方式将这一政策规定下来。因此，法制委员会经研究，建议将草案第三十八条、第三十九条的内容作相应的修改和补充，并分列规定：一是，审计机关应当根据负责管理被审计人部门的建议，按照国家和本省的有关规定，有计划地进行经济责任审计，并纳入其审计工作计划组织实施。（草案二次审议稿第三十九条）；二是，分别设定了对市、县（区）、自治县、乡镇主要负责人，部门（系统）、单位主要负责人，国有及国有资本占控股或主导地位的企业、金融机构主要负责人等的经济责任审计的主要内容（草案二次审议稿第四十条、第四十一条、第四十二条）；三是，审计机关在进行经济责任审计时，应重点审查被审计对象履行经济责任过程中的情况（草案二次审议稿第四十三条）。
    七、关于其他审计的问题
    有的常委会委员和有关部门提出，草案应当将国有土地使用权、海域使用权、采矿权的出让、资源的开发和环境保护等经济活动纳入审计工作。因此，法制委员会经研究，建议：一是，增加了对国有土地使用权、海域使用权、采矿权的出让等经济活动进行审计的规定；二是，细化了对资源、环境审计的规定。
    八、关于预算执行情况审计结果的利用问题
    有的常委会委员和有关部门提出，预算执行情况是政权建设的保障和基础，草案应加强对审计结果的利用。因此，法制委员会经研究，建议增加两项规定：一是，审计机关出具的预算执行情况审计结果应当作为对市、县（区）、自治县和部门、单位进行考核、评价的依据；二是，审计机关依法作出的审计结论能够满足其他监督检查部门履行职责需要的，其他监督检查部门应当加以利用。
    九、关于法律责任的问题
    有的常委会组成人员和部门提出，草案对法律责任的规定比较简单，有些权、责的规定不对等。因此，法制委员会经研究，建议增加两方面的规定：一是，被审计单位及其主要负责人和负有直接责任的主管人员以及其他直接责任人员转移、隐匿、篡改、毁弃与财政、财务收支有关的资料和数据信息，或者未对本单位提供资料的真实性和完整性作出书面承诺设定了相应的法律责任（草案二次审议稿第五十九条）；二是，审计机关依法聘请的具有专业技术资格的人员和委托的法定专业鉴定机构、中介机构及其工作人员违反本条例规定，设定了相应的法律责任（草案二次审议稿第六十三条）。
    这里还需说明的两个问题：
    一是关于绩效审计的问题。有的常委会委员和单位提出，草案第四条对绩效审计规定的较为原则、过于笼统，应当作相应的细化或设专章。法制委员会经研究认为，绩效审计是财政审计、政府投资审计、公众资金审计、企业和金融机构审计以及其他审计的一项内容，而不是独立的一种审计方式，其目的是进一步提高财政资金的使用效益。同时，绩效审计还在不断的探索、总结和完善的过程中。因此，建议不单设一章为宜。
    二是关于合同约定审计结果的约束力问题。草案第三十五条规定建设项目经审计机关审计的，应当以审计结论作为工程价款结算和竣工决算依据的规定。有的常委会委员和有关部门提出，这种规定可能会产生对施工方不公平的情形。法制委员会经研究认为，该条只是对政府投资建设项目业主和代建单位的单方面要求，并不涉及施工方，且与合同法规定的“双方另有约定的从其约定”并不矛盾。国家审计署（《政府投资项目审计管理办法》审投发【2006】11号）、海南省政府（《关于规范政府投资项目管理的规定》琼府【2004】55号）分别就此做过专门规定。为了提高财政资金的使用效益，防止国有资产流失，应当对该条进一步完善，建议将其修改为：“政府投资建设项目业主或者代建单位应当在其投资建设项目的招标文件中载明，建设项目经审计机关审计的，其审计结果为工程价款结算和竣工决算的依据，并同时与中标的勘察、设计、施工、设备采购等单位在合同中予以约定。”（草案二次审议稿第三十一条）
    此外，还对草案作了一些文字的修改、条款的合并和章节顺序的调整。
    草案二次审议稿已按上述意见作了修改。法制委员会认为已基本可行，建议本次常委会会议审议通过。
    草案二次审议稿和以上意见是否妥当，请审议。