关于《海南省旅游管理条例》（草案）的起草说明

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

    我受省政府委托，现就《海南省旅游管理条例》（草案）做如下说明。

    一、重新起草《海南省旅游管理条例》的必要性

    海南建省十三年来，在省委、省政府的领导下，经过全社会的大力支持和旅游行业广大员工的努力奋斗，海南旅游业得到了持续快速发展，旅游业已经成为海南的优势产业、支柱产业。根据发展规划，海南到2010年将努力建设成为亚洲最佳、世界著名的热带海岛度假旅游胜地。

    但是，随着海南旅游业的快速发展，旅游市场也出现了不少发展中的新问题。目前，全省多数旅行社规模较小，运营效益差，管理水平低，价价格恶性竞争，变相承包部门现象十分严重。这些问题的存在，严重地影响了全省旅游市场的正常秩序，在一定程度上阻碍了海南旅游业的健康发展。为了保证海南旅游业的健康稳定发展，从根本上解决这些问题，应将其纳入法制化、规范化的轨道，坚持依法治理。

    去年，省委、省政府开展了海南省整治旅游市场秩序，优化旅游环境工作以来，我们发现原《管理条例》和《管理规定》尚有欠缺，在一定程度上也不适用于现在旅游市场管理的需要，基于此，重新制订新的《海南省旅游管理条例》显得尤为必要。

    二、关于《条例》的框架结构

    原《管理条例》和《管理规定》共105条，重新起划的条例综合了两个法规规定的条款内容，精炼为新的《管理条例》共六章64条。第一章总则；第二章旅游资源保护与开发，保留了原《管理条例》的基本内容；第三章旅游经营与管理，吸收了原《管理条例》、《管理规定》有关旅行社、导游服务公司、旅游景点等旅游经营者组织和自身管理方面规范的内容条款，同时根据目前海南旅游业规模发展的需要和目前旅游管理面临的突出问题，增加了相应的规范条款；第四章旅游者权益保护与监督，吸收了原《管理条例》、《管理规定》中有在旅游者权益的基本内容，并增加了一些监督条款；第五章法律责任，在吸收原《管理条例》及《管理规定》基本内容的基础上，增加相应新的条款和处罚标准；第六章附则明确了一些行为准则。

    三、几个具体问题的说明

    （一）关于旅行社的设立条件

    过去由于我省旅行社设立条件过于宽松，以致我省施行社规模呈现出大的不大，小的太小的局面，有的甚至是家庭经营。旅游经营方式的不规范，旅游价格过低，造成了绝大多数旅游企业处于低水平经营，低服务质量状况中。通过去年旅游市场整治情况看，提高我省旅行社的准入条件十分必要，有利于我省旅行社的健康发展。新《管理条例》第17条对此做了严格规定，设立旅行社在符合国家规定的条件下，还应符合下列条件：设立国内旅行社，注册资本不得少于100万元，营业场所面积不得少于200平方米；设立国际旅行社，注册资本不得少于200万元，营业场所面积不得少于300平方米。对现有的旅行社，新《管理条例》第61条做了规定，一年之内应达到标准。以此逐步将一些规模小、经营状况差的旅行社淘汰。

    （二）关于旅行社部门承包和变相承包问题。

    旅行社承包和变相承包问题在一定程度上严重扰乱了我省旅游市场的正常秩序。目前，许多旅行社将其分支机构、营业部门和内部机构承包给个人，事实上造成了一家旅行社变成了多家旅行社经营状况。新《管理条例》第17条第二款、第三款明确了旅行社不得擅自设立分支机构，禁止以承包旅行社分社、门市部或者接受挂靠等方式变相转让业务经营许可证。同时在第50条对此做了处罚规定，情节严重的可吊销旅游经营许可证。有违法所得的，没收违法所得，并处违法所得的倍数罚款。

    （三）关于旅行社的管理问题。

    新《管理条例》第18条规定：国际旅行社由省旅游行政管理部门管理，有利于我省统一对外开拓国际客源市场。其它旅行社实行属地管理，有利于发挥属地旅游行政管理部门的积极性。同时，为鼓励旅行社的发展，第二款规定了旅行社实行动态管理原则，目的在于建立合理的旅行社升降级制度，鼓励旅游企业的规模发展。

    （四）关于黑社、黑导问题。

    目前，我省旅游市场存在的黑社、黑导现象突出，新《管理条例》第26条对此做了规定：未取得旅游业务经营许可证的单位和个人，不得从事旅行社业务和导游服务公司业务，不得私自组织接待旅游团队；旅游经营单位不得为上述单位和个人提供接待条件和服务。违者在新《管理条例》第50条、第52条都做了处罚规定，同时在新《管理条例》第40条、41条对打击黑社、黑导的行为对有关部门的配合予以了明确。只有这样，有关单位相互配合，才能从根本上杜绝黑社、黑导的现象。

    （五）关于旅游价格问题。

    目前影响我省旅游效益的一个重要问题就是旅游的价格问题。各旅行社为争夺客源，竞相削价，严重地阻碍了我省旅游经济的增长速度和经济效益，贱卖了我省宝贵的旅游资源。为了解决旅游“旺丁不旺财”的现象，我省有必要明确同业平均成本价格，新《管理条例》第22条对此做了规定：旅行社的旅游线路报价，不得低于本省同业平均成本的合理下浮幅度；旅行社同业平均成本及合理的下浮幅度，由省价格行政管理部门会同省旅游行政管理部门测定，每年至少公布一次，旅行社同业平均成本及其合理的下浮幅度的初步测定结果应交旅游行业协会评议，公布前应当举行听证。新《管理条例》第52条也做出了对违规者的处罚规定。

    （六）关于旅游定点单位的管理和回扣问题。

    为了保护旅游者的合法权益和消费质量，我省和全国一样，一直实行旅游定点管理制度，实践证明在目前的旅游市场运作中是可行的。新《管理条例》第16条、第23条第二款做出了规定旅游经营者之间在交易行为中发生的折扣、拥金，应当如实入帐；旅行社不得安排非服务定点单位接待、运送旅游团队。这样的规定有利于保障旅游者的合法权益不受损害，也有利于增加税收和财务检查，便于规范管理。在新《管理条例》第50条、第53条中对违规者做了处罚规定。

    （七）关于处罚幅度的问题。

    根据处罚相当的原则，这次立法设定罚款时原则上以违法所得为基数，处以等值或固定倍数的罚款。

    另外，原《管理条例》和《管理规定》规定情节严重可吊销旅行社业务经营许可证，但对情节严重没有具体解释，实践中难以操作，并容易引起纠纷。对此新《管理条例》在第62条做了规定，“情节严重”是指拒不改正、屡犯，造成严重后果或恶劣影响，违法数额巨大的违规行为。

    主任、各位副主任、秘书长、各位委员，以上是我对新的《海南省旅游管理条例》的简要说明，衷心希望该条件能够得到人大的审议通过，这是我们旅游行政管理部门今后依法行政，加强管理的法律保障，对进一步规范我省旅游市场，使海南的旅游事业得到更快、更好地发展起到积极的促进作用，使旅游业在新的世纪为海南的经济发展做出更大的贡献。