海南省人民政府《关于推进海南农垦管理体制改革的决定》整改意见落实情况的报告

海南省人民代表大会常务委员会：

2008年，根据《国务院关于同意推进海南农垦管理体制改革意见的批复》的精神，海南农垦由原来“省部共管、以省为主”的管理体制下划海南省全面管理，从根本上解决了管人管事管资产相脱节、改革发展稳定责任主体不统一问题。2009年5月27日，海南省第四届人民代表大会常务委员会第九次会议通过《关于推进海南农垦管理体制改革的决定》（以下简称《决定》)。六年多以来，在省委的坚强领导下，省政府认真贯彻落实《决定》的精神，按照“体制融入地方、管理融入社会、经济融入市场”的目标，全面推进海南农垦管理体制改革，分离部分社会职能和整建制移交部分农场。今年以来，根据海南农垦一体化的要求，调整农垦管理体制改革顶层设计，重点解决在农垦管理体制改革中出现的问题。现将海南农垦管理体制改革情况报告如下。

一、改革的主要工作

（一）省农垦总局（总公司）实行政企分开。

2010年，按照政企分开的原则，省农垦总局与省农垦总公司分开独立运作。根据《决定》以及有关政策规定，省农垦总局作为省政府直属特设机构，继续履行农垦的行政和社会管理职能，代表省政府对省农垦总公司履行出资人职责；负责贯彻落实国家和省委、省政府有关农垦工作的方针政策；衔接国家部委部署的有关农垦工作；协调省级相关部门服务农垦经济社会发展；会同省有关部门将农垦现在的公共管理和公共服务职能移交市县。划分给省农垦总局的单位有总局机关、团体、事业单位41个，直属工商企业4个，农场49个以及部分农场对应的投资公司26个。省农垦总局作为出资人将省农垦总公司改制为国有独资公司——海南省农垦集团有限公司。省农垦集团按照现代企业制度的要求，建立法人治理结构，设立董事会，依法享有经营自主权，自主开展生产经营活动，确保国有资产的保值增值。划分给省农垦集团的单位有海南天然橡胶产业集团股份有限公司等纯经营性企业29家，部分农场对应的投资公司24家，科研机构2家。

（二）部分企业办社会管理职能移交。

一是农垦职工社会保险实现地方统筹。从2009年开始，海南省农垦分3年补交19万退休人员10年欠缴的社保费16.5亿元，农垦职工失业、工伤、生育、养老、医疗保险先后实现省（市县）级统筹，退休人员养老金水平明显提高，农垦城镇居民同时也参加了属地城镇居民基本医疗保险。

二是中小学校移交地方政府管理。自2009年起，垦区近500所中小学校全部移交地方管理，共涉及教职工2.06万人，学生14.6万人。移交后，教师工资平均从移交前的每月2000元提高到每月3900元。

三是其他社会职能移交地方政府管理。2010年，农垦民政职能全部移交市县属地化管理；农垦27个气象站整体移交省气象局管理；科技110也同时纳入属地管理。2013年底至2014年3月，农垦3所中专学校、总局机关幼儿园以及农垦公共卫生（省农垦卫生防疫站）移交地方管理。

（三）九个国有农场整建制移交。

2008年至2010年，垦区国有农场由90个重组成49个。2011年，省深化海南农垦管理体制改革领导小组分别出台《国营新星农场移交保亭县属地化管理试点实施方案》和《国营加来农场移交临高县属地化管理试点实施方案》，逐步推进国有农场整建制移交市县的改革。具体作法是：海南省农垦总局与县政府实行一交一接的办法进行移交和接收；省农垦总局负责对国有农场现状的人、财、物和土地资源情况做好清理打包，按现状整体移交县政府。移交的 内容 包括：机构和人员的移交、资产和债务的移交、财政资金划转、土地资源的移交、社会职能的移交等。移交后国有农场的建制是，保留国有农场体制，国有农场原有的机构设置不变，移交后的国有农场行政隶属市县政府管理。截至2014年3月，海南垦区共移交市县的国有农场共9个，分别为白沙、加来、畅好、新星、红林、罗豆、加钗、三江、桂林洋等国有农场。

海南农垦9个国有农场移交市县政府管理已取得“一改多赢”：一是使农垦更轻装、更精干，更能充分利用资源优势、现代企业优势，发展热带高效农业；二是移交农场的生产、生活条件得到逐步改善；三是解决了部分农场所包围的市县县域规划长期难以实施的问题；四是促进一批有利于全局和长远发展的项目落地，其中最突出的就是海口红树林湿地的保护开发。

根据海南省委的统一部署，农场移交工作从此告一段落，余下的40个农场，在省农垦总局的统一领导下，实行农垦一体化管理体制，深化改革、促进发展、维护稳定。

二、研究解决农垦管理体制改革存在的主要问题

2012年省人大常委会执法检查组对海南农垦管理体制改革进行执法检查，充分肯定海南农垦管理体制改革所取得的成绩，同时也指出了存在的一些问题，如农场属地化管理认识不统一，部分农场“空心化”问题严重，农垦现行机构关系复杂、体制运行不够顺畅，利益多元化、分配不均问题比较严重，农垦管理体制改革成本高资金缺口大等。近两年来，省政府针对存在的问题，研究设计海南农垦改革发展一系列政策，继续全面深化改革，大力发展农垦经济。

（一）发展改革顶层设计方面。

根据海南省委有关海南农垦实行一体化管理体制的部署，省委办公厅、省政府办公厅联合印发了《关于全面推进海南农垦发展改革的意见》。明确了新时期农垦发展改革的目标和任务，具体包括：加快产业发展、深化医疗卫生改革、推进农场移交、开展农场社区管理试点、全面完成教育职能移交、加强规划、国土、林业、国有资产管理以及政策支持等方面内容，标志着农垦改革进入第二个攻坚期。

（二）领导管理体制方面。

自省农垦总局同省农垦集团公司实行分开以后，由于新旧体制交替，管理体制错综复杂，责权利界定不甚清晰，运行不太顺畅。为解决总局和集团之间的领导管理体制问题，省农垦总局起草《海南农垦领导管理体制改革方案》，已上报省深化海南农垦管理体制改革领导小组及牵头单位省委组织部，省委组织部正在征求各方意见并加以完善。其方案的主要内容是，省农垦总局党委和省农垦集团党委实行“一套人马、两块牌子”，建立垦区统一党群组织，对农垦集团实行全覆盖，建立和完善决策机制，从根本上解决“两张皮”的问题。

（三）国有资产管理方面。

省农垦总局虽然是省农垦集团公司的出资人，但是，一直以来，出资人管理制度还没有建立起来，出资人职责履行不到位，不利于国有资产的监管和安全运营。为理顺总局和集团的关系，依法履行出资人职责，强化国有资产运营的监管力度，省农垦总局按照《决定》有关规定，研究起草《海南农垦出资企业国有资产监督管理暂行办法》，切实建立健全省农垦总局履行出资人职责的运作机制。明确省农垦总局履行出资人的权利和义务，依法管理农垦的国有资产，确保国有资产保值增值。同时要求借鉴国家大型企业的成功做法，结合省农垦集团的特点，建立和完善公司法人治理结构。

（四）土地利用管理方面。

海南农垦国有土地承包“三过问题”（面积过大、租期过长、租金过低）和国有土地合作、转让不规范问题严重制约农垦的改革发展。为规范垦区国有土地的利用管理，省农垦总局研究起草《关于加强农垦土地利用管理的意见》省委办公厅、省政府办公厅联合印发了。其意见的主要内容是：完善农垦土地管理体制机制，加强农垦土地规划计划的统一管理，农垦土地实行统一市场交易和配置，建立农垦和地方发展共赢机制，妥善解决农垦土地历史遗留问题，加强农垦土地执法监督。

（五）农场社区管理和现代农业发展方面。

虽然农垦已经移交了学校、社会保险、民政职能等，但是，目前垦区农场仍然承担着30多项社会管理事务，负担过重。问题，严重制约农场的发展。为此，今年以来，根据省深化海南农垦管理体制改革领导小组的部署，省农垦总局重点研究农场社区管理和现代农业发展两大课题。一是研究起草《关于海南垦区农场社区管理改革方案》，拟创新农场社区管理体制，建立符合农场社区实际和特点的以政府购买服务方式为主的新模式。二是研究起草《加快农场现代农业发展的指导意见》，拟按照“确定主导产业，明确发展方向，依靠龙头带动，推动规模经营”的总体思路，以科学规划为先导，以市场为导向，以体制机制改革和技术创新为动力，以企业增效、职工增收为落脚点，培育一批具有全产业链特征的现代农业品牌企业，促进农场跨越式发展，率先在全省实现农业现代化，在海南现代农业发展中发挥“顶梁柱”和排头兵的示范引领作用，成为海南现代农业发展的“王牌军”。

以上方案和意见已上报省深化海南农垦管理体制改革领导小组，近期领导小组将召开专题会议讨论研究。为了使农场现代农业发展和农场社区管理改革同步进行，拟选择东昌、南海、东升、乌石、三道、乐光、岭门、南滨、红华等9个农场作为第一批试点单位，由省直有关部门和农垦总局组成9个工作组，推进试点工作。

（六）医疗养生方面。

分别起草《关于组建海南农垦医疗集团方案》《海南农垦医疗养生产业园建设方案》，拟充分利用农垦现有医疗卫生资源，组建农垦医疗集团，建设医疗养生产业园区。其中医疗养生产业园区建设项目被列为省农垦总局强力推进的“一号工程”，正在抓紧筹备和运作之中。

（七）发展规划方面。

起草2013—2017年《海南农垦产业发展和空间布局总体规划》（已审批通过），指导垦区企业整合优化配置资源，开发利用资源，创新产业组织形式，做强做优热带特色产业。

三、存在的主要问题

海南农垦推进管理体制改革工作启动以来，虽然取得了很大的成绩，但是，由于多种方面的原因，垦区积累的矛盾和问题仍然很多，有些还很突出，制约了农垦经济社会的健康发展。主要表现在：一是农垦内部一体化管理体制不顺，垦区国有资产出资人制度建设滞后。二是大部分农场已没有土地实行集约化、规模化发展，组织化优势难以发挥。三是农场社会性、区域性特征使得企业属性很难到位，激励约束机制难以形成，无法实现自负盈亏和做大做强，财务收支难以平衡，资金缺口较大。四是农场管理人员较多，职工队伍庞大，工资、社保等负担较重，入不敷出。五是农场社区管理体制不顺，政府购买服务政策尚未落实到位，农场“企业办社会”的负担难以为继。六是基础设施、民生建设等基本公共服务相对落后，维稳压力加大。七是历史形成的土地对外承包和内部分配不公现象没有根本解决，劳动就业压力很大。八是与土地流转和合作开发、土地被占等有关的历史遗留问题隐患极大，可能导致信用和债务危机以及国有资产流失。九是部分农场管理跨度过大，影响办事效率和为民服务。十是农场在规划和计划管理、收益分配等方面存在严重制约，影响土地价值的实现。十一是干部队伍相对老化，知识结构不合理，大多习惯于传统生产管理，不适应市场经营的需要，等等。因此，迫切需要通过改革，解决农垦当前面临的突出矛盾、困难和问题及影响长远发展的体制机制问题，促进农垦经济社会又好又快发展。

四、下一步改革措施

以党的十八届三中全会精神为指导，继续深入贯彻落实省人大常委会《关于推进海南农垦管理体制改革的决定》的精神，全面推进农垦改革，落实政策，化解矛盾，克服困难，推动发展，实现企业增效、职工增收，为率先在全省实现热带农业现代化，实现垦区人民与全省人民同步进入小康社会奠定坚实基础。

（一）完善农垦领导及农场管理体制。

一是继续推进农垦领导管理体制改革工作。通过体制改革，机制创新，建立农垦内部统一领导、权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、保障到位、监督有力的领导管理体制，为深度整合资源，优化资源配置，最大限度释放生产潜能，全面打造海南重要经济增长极和名副其实的“顶梁柱”，让垦区人民过上更加幸福美好生活提供体制保障。

二是加快推进农场管理体制改革工作。一是构建一体化的农场社区管理体制。针对农场、海南橡胶分公司及其他企业等在社区管理方面存在“两张皮”的问题，积极构建紧密型社区管理组织，落实政府购买服务政策和资金保障，实行农场行政领导下的一体化社区管理模式。二是健全和完善农场组织架构。农场场部按照党群工作、经济管理和社区管理等三大职能重新梳理和配置机构、职责和编制，并对场部管理人员实行“实名制、空岗卡和逢进必考”等规范化管理。

（二）加强省农垦集团国有资产监管。

按照政企分开，管资产与管人管事相结合的原则，督促省农垦总局依法对省农垦集团履行出资人职责。抓紧制定出台农垦国有资产监督管理办法，完善农垦企业国有资产经营业绩考核评价体系，形成国有资产保值增值的长效机制。省农垦集团要完善公司法人治理结构，正确处理公司与职工的分配关系，精简非生产人员，规范预算管理，降低成本，提高效益。

（三）加快农场现代农业发展。

以组建混合所有制的项目公司为主要抓手，对外引进具有资金、技术、管理和市场营销等方面优势的农业企业，对内通过土地返租、承包权作价入股等方式吸引专业合作社和职工群众参与，共同合作开发现代农业项目，推进农业经营组织形式多样化发展，构建农场现代农业发展的新型经营体系，推动农业规模化发展。建立以招拍挂为主要方式的土地租赁、承包、合作等公允价值形成机制和合作伙伴优选机制，探索高效规范的公共资源交易和合作的新模式。对已形成规模产业优势的大宗农产品，注重定标准、创品牌，连接农户和大客户，通过统一包装和招拍挂等方式，探索大宗农产品期货和现货直销模式。

（四）创新农场产业组织形式。

以“公司+合作社+农户”、“公司+项目+农户”等生产组织模式，将垦区职工分散的自营经济组织起来，提高产业组织化程度。通过建设“海垦农联”服务大平台，积极构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系，将农场千家万户的自营经济与千变万化的市场紧密结合起来，抱团经营；通过项目公司、专业公司的形式推动资源整合和产业发展，做强做优农场热带特色农业。

（五）加快省农垦集团产业发展。

按照“引进增量，盘活存量；控参结合，混合所有；转变机制，改革创新”的总体思路，切实深化企业改革，积极构建具有活力的经营管理体系，进一步提高运营质量和经营效益；切实转变经营发展方式，实行并购与引进、控股与参股并举的措施，加快做优做大企业规模；切实挖掘和利用自身资源，充分发挥资源的效能，进一步加快推进各项产业的发展，为成为海南经济新的重要增长极奠定坚实的基础。

（六）稳妥化解垦区土地等突出问题。

一是科学规划调整农场分布。对总局所属40个农场中个别管理跨度过大的农场进行机构重新调整，解决管理效率低下和为民服务不到位的突出矛盾。二是公平分配农用土地。在全面清查和掌握垦区土地对外对内承包经营基本情况的基础上，用经济和法律手段逐项化解农业用地不均问题，实现土地资源的公平分配和有效利用。三是妥善处理土地流转和合作的历史遗留问题。按照“一事一议”和“友好协商”的原则，逐项清理化解合同纠纷，尽可能防控信用和债务危机。四是加快完成土地确权工作。积极组织开展对垦区被侵占和土地确权遗留问题的清理，加快完成土地确权登记颁证。依法加大垦区土地权属争议调处力度，妥善解决土地权属纠纷，严厉打击非法侵占土地行为，切实维护垦区企业土地权益和秩序。

（七）加强民生和基础设施建设和管理。

一是加大农业基础设施建设。农业是弱质产业，需要政府扶持，加大农田水利和农业综合开发等方面的投入，在政策、资金、科技教育培训等方面落实基本公共服务均等化，促进垦区企业尤其是农场产业实现农业现代化。

二是重要民生建设实行属地化管理。对农场通畅公路、安全饮水、保障性住房等重要民生建设，纳入市县属地化管理，统一规划、统筹安排和资金保障，并将上述农场民生建设因素纳入省对市县财政转移支付测算范围，将民生建设成果纳入市县责任考核体系，确保农场职工群众共享公共财政阳光和改革发展成果。

三是落实有关发展的税费优惠政策。对农场的办公用房用地、民生建设用地特别是保障性住房用地，按规定享受税费减免政策。对农垦内部实施产业结构调整的产权、股权、土地、资产等无偿划转方式，不视同交易，按规定减免税费。