海南省人大法制委员会关于《海南经济特区土地管理条例修正案（草案）》审议结果的报告

海南省人民代表大会常务委员会：

省四届人大常委会第三次会议对《海南经济特区土地管理条例修正案（草案）》（以下简称草案）进行了初步审议。会后，法制委员会、法制工作委员会将草案印发各市、县、自治县和省直有关部门征求意见，省人大常委会副主任毕志强带领调研组到部分市县进行调研，并召开省直有关部门负责同志参加的座谈会，就草案修改的主要问题进一步研究论证。法制委员会于 7 月 23 日 召开会议，根据常委会组成人员的审议意见和各方面的意见对草案进行了审议，财政经济委员会、环境资源工作委员会、省法制办、省国土环境资源厅、省农业厅、省林业局的负责同志列席会议。法制委员会认为，为了贯彻落实省委《关于进一步完善省直管市县管理体制的意见》，完善土地管理制度，保障和促进海南经济特区的改革和发展，对土地管理条例进行修改是必要的。同时，提出以下主要修改意见：

一、关于乡镇土地利用总体规划的审批权限下放问题。 有的常委会组成人员提出，国家土地管理法规定，乡镇土地利用总体规划可由省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准。根据我省完善省直管市县体制改革的需要，乡镇土地利用总体规划的审批权可以下放给市县人民政府。法制委员会经研究，建议在草案中增加一条规定： “ 省、市、县、自治县土地利用总体规划 按照法律、法规规定的权限和程序报批。乡（镇）土地利用总体规划由市、县、自治县人民政府批准，报省 土地行政主管部门备案。 ”

二、关于农用地转为建设用地和征收土地的审批权限下放问题。 草案第五条规定，农用地转为建设用地和征收土地，按照海口市、三亚市人民政府 13.5 公顷 以下，其他市、县、自治县人民政府 3.5 公顷 以下的审批权限下放市县人民政府。有的常委会组成人员和市县、部门提出，下放农用地转用和土地征收审批权限有利于增强市县经济发展活力，提高行政效能。根据我省改革发展的具体情况和实际需要，充分运用经济特区立法权对国家法律作出变通规定，为强县扩权提供法制支撑是十分必要的。有的常委会组成人员和市县、部门提出，《中华人民共和国土地管理法》规定，农用地转为建设用地和土地征收的审批权由国务院和省级人民政府行使。《中华人民共和国物权法》规定： “ 不得违反法律规定的权限和程序征收集体所有的土地。 ” 《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》规定： “ 农用地转用和土地征收的审批权在国务院和省、自治区、直辖市人民政府，各省、自治区、直辖市人民政府不得违反法律和行政法规的规定下放土地审批权。 ” 草案第五条突破了上位法的规定，在实施中可能遇到适用上的复杂问题，要妥善处理好各方面的关系，争取国家有关部门的支持。法制委员会经与财经委员会和省法制办、省国土环境资源厅研究，赞同草案第五条规定的内容。

三 、 关于未利用地转为建设用地的审批权限下放问题。 有的常委会组成人员和市县提出，原条例第二十四条规定，未利用地转为建设用地由省人民政府批准。国务院颁布的土地管理法实施条例 规定， 具体建设项目需要占用土地利用总体规划确定的国有未利用地的，按照省、自治区、直辖市的规定办理。 根据我省完善省直管市县管理体制改革的需要， 未利用地转为建设用地的审批权限可以参照农用地转用和征收土地的审批权限下放给市县人民政府。法制委员会经研究，建议在草案第五条增加一款规定： “ 未利用地转为建设用地的审批权限，参照本条第二款规定执行。 ”

四、关于下放土地审批权限后加强监管问题。 有的常委会组成人员和市县、部门提出，下放土地审批权后，省政府及其土地管理部门应加强宏观调控和监管，指导市县土地管理工作，做到 “ 放得下，用得好，管得住。 ” 因此，法制委员会建议从以下几方面增加设定：

（一）加强土地利用总体规划和 土地利用年度计划的管理，实行建设用地总量控制 。 一是设定下一级土地利用总体规划确定具体地块的用途，应当符合上一级土地利用总体规划确定的用途，避免乡镇土地利用总体规划审批权限下放后可能出现的一些违法现象。 二是设定对土地利用总体规划执行情况进行评估的制度，规范修改土地利用总体规划的条件和程序。要求 修改土地利用总体规划， 必须保持上 一级土地利用总体规划确定的各项用地控制指标 不变 。 修改 乡（镇）土地利用总体规划时，土地 用途必须符合上一级土地利用总体规划确定的用途。 三是将所有建设用地纳入土地利用年度计划管理，要求 市县土地利用年度计划不得突破省级土地利用年度计划确定的指标，并报省土地行政主管部门备案。市县人民政府应当严格执行土地利用年度计划， 没有新增建设用地计划指标的， 不得批准农用地转用和未利用地转用；没有 存量建设用地计划指标的，不得批准供应存量建设用地。并设定对土地利用年度计划的执行情况进行评估和考核的制度。

（二）完善土地征收程序。 一是增设了保障被征地农民的知情权、申请听证权的程序。二是规范了征地补偿安置的标准，明确规定社会保障费用不落实的不得批地，征地补偿费应 自征地补偿安置方案批准之日起 3 个月内全额支付，对逾期支付 征地补偿费 的，应支付逾期利息和滞纳金。 征地补偿费未全额支付的不得供地， 省土地行政主管部门应当暂缓下达该市、县、自治县下一年度新增建设用地计划指标。三是 要求 市县人民政府应当做好被征地农民生产生活安置、 就业培训和社会保障工作， 切实维护农民的合法权益。

（三）完善土地供应审批的条件和程序。 一是规定省政府应当 制定各类项目建设用地标准，引导和控制市县人民政府批准建设用地的规模。二是市县人民政府应当制定和公布土地供应计划，严格落实经营性用地招标拍卖挂牌出让制度 。三是实行 国有土地供应最低价标准 公示制度， 出让、租赁、承包 土地使用权的价格应经过评估并不得低于公布的最低价标准。四是设定出让、 租赁、承包 土地使用权应进行价格评估的程序。五是设定 出让、租赁、承包土地使用权的结果应当 公布的程序。

（四）完善土地监督检查措施。 规定县级以上土地行政主管部门应加强对土地审批、供应和利用情况的监督检查，建立 土地利用动态监测网络， 市、县、自治县人民政府的土地 审批事项， 应当在审批后 5 个工作日内向省土地行政主管部门备案。

五、关于土地使用权期限届满后处置问题。 有的常委会组成人员提出，原条例第三十九条第一款关于 国有土地使用权出让、租赁期限届满，土地使用权由市县政府无偿收回的 规定与国家物权法的规定不一致。法制委员会经研究，建议在草案中增加一条规定： “ 第三十九条第一款修改为：国有土地使用权出让、租赁期限届满，除住宅建设用地使用权自动续期外，其他国有土地使用权需要续期的，土地使用者应当在期满前一年提出申请，经批准后重新签订出让、租赁合同，按当时地价标准支付土地使用权出让金、租金。土地使用者未申请续期或者虽申请续期但未获批准的，土地使用权由市、县、自治县人民政府无偿收回。 ”

六、关于土地置换问题。 草案第十条对国有存量土地的置换问题作了规定。有的常委会组成人员提出，为优化土地利用结构，提高节约用地水平，土地置换的范围可以从国有存量土地扩大到集体所有土地。法制委员会经研究，根据国家有关规定，建议在该条中增加一款规定： “ 按照土地利用总体规划和村镇规划的要求，农村住宅向中心村和集镇集中，或者乡镇企业向工业小区集中，确需占用基本农田以外的土地的，经市、县、自治县人民政府批准，可以与腾出来的旧址土地进行置换。 ”

七、关于利用储备土地进行融资担保问题。 有的常委会组成人员和部门提出，为了 加强土地市场调控，促进土地资源合理利用，应当建立和完善我省 土地储备制度，并且根据海南的具体情况和实际需要，运用特区立法权，对 国土资源部、财政部、中国人民银行联合发布的《 土地储备管理办法 》中关于 “ 土地储备机构不得以任何形式为第三方提供担保 ” 的规定 进行变通，创新投融资管理体制和融资担保方式，解决海南经济发展中的资金瓶颈问题。法制委员会 经研究，建议将草案第十一条修改为： “ 省、市、县、自治县人民政府 根据调控土地市场的需要建立土地储备制度，具体 办法由省人民政府制定。经省人民政府批准，市、县、自治县人民政府可以授权土地储备机构利用储备土地为政府投资项目向银行等金融机构融资提供担保，并向土地行政主管部门办理担保登记手续。 ”

八 、 关于农村集体建设用地流转问题。 有的常委会组成人员提出，在条例中应增加规定农村集体建设用地流转的内容。法制委员会 经研究， 建议在草案第十三条中增加一 款规定： “ 在符合乡镇土地利用总体规划、村庄集镇规划和国家及本省有关产业政策的前提下， 依法取得的集体所有建设用地使用权，可以联营、作价入股以及其他方式进行流转，具体办法由省人民政府制定。 ”

九、关于集体土地使用权转让增值部分处置问题。 有的常委会组成人员提出，条例第五十八条规定， 集体所有土地使用权因转让而增值的，转让人应当向农村集体经济组织交纳增值额的 10% 。而 《海南省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》第二十五条规定，增值部分不低于 50% 归发包方全体集体经济组织成员所有。法规之间应相互协调。法制委员会经研究，建议在草案中增加一条规定： “ 第五十八条修改为：集体所有土地使用权因转让而增值的，转让人应当向农村集体经济组织交纳增值额的 50% 。出让合同有约定的，从其约定。 ”

下面需要说明的问题是： 有的常委会组成人员提出，原条例第五十条规定，划拨土地使用权转让后按该宗地经确认的评估价格 40% 补交土地使用权出让金，这与 《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》中有关 按照市场价补缴土地出让金 的规定不一致，要按照国家的有关规定执行。法制委员会经与省法制办、省国土环境资源厅研究认为，我省农垦系统国有划拨土地面积较大，约占全省国有划拨土地总面积的 53.66% 。在农垦体制改革和国有农场产业结构调整过程中，大量划拨土地使用权需要流转，目前执行国家的有关规定，有些问题尚需深入研究，建议暂不作修改为宜。

此外，还对草案作了一些文字修改。

法制委员会已按上述意见提出《海南省人民代表大会常务委员会关于修改〈海南经济特区土地管理条例〉的决定（草案）》，建议省人大常委会审议通过。

修改决定草案和以上报告是否妥当，请审议。